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Kanton:	ZH
Fallnummer:	VB.2017.00299

Instanz:	Verwaltungsgericht
Abteilung:	3. Abteilung/3. Kammer

Datum:	27.10.2017
Rechtskraft:	Das Bundesgericht ist auf eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen diesen Entscheid am 22.01.2018 nicht eingetreten.

Leitsatz/Stichwort:	Nothilfe
Schlagwörter:	Nothilfe; Recht; Merkblatt; Beschwerdegegner; Verfügung; Rekurs; Kanton; Vorinstanz; Anspruch; Antrag; Entscheid; Anwesenheit; Zahlung; Person; Anordnung; Beschwerdeführers; Regel; Zentrum; Eingabe; Sozialamt; Über; Verwaltungsgericht; Kantons; Weisung; Auszahlung; Verfahren; Anwesenheits; Schweiz; Sicherheitsdirektion
Rechtsnorm:	Art. 12 BV ;
Referenz BGE:	128 II 156; 130 I 71; 131 I 166; 133 I 49; 135 I 119; 138 V 310; 139 I 272; 139 I 280; 139 V 143; 141 II 233;
Kommentar:	Müller, Schweizer, Kommentar BV, Art.12, Art. 12 BV, 2011

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

VB.2017.00299

Urteil

der 3. Kammer

vom 27.Oktober2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

(NUK) I, vertreten durch RAB,

gegen

hat sich ergeben:

I.

A. Auf das Asylgesuch von A, von LandH, trat das Bundesamt für Migration mit Entscheid vom 31.März 2010 nicht ein. Dieser Nichteintretensentscheid wurde am 26.Juli 2012 rechtskräftig. Am 30.Juli 2012 setzte das Bundesamt für Migration A eine Frist bis zum 13.August 2012 zum Verlassen der Schweiz; sollte er sich danach noch in der Schweiz aufhalten, gelte er als ausländische Person mit unbefugtem Aufenthalt. Anscheinend wies das Bundesamt für Migration A mit Entscheid vom 26.Februar 2013 erneut aus der Schweiz weg; dieser Entscheid wurde am 3.Mai 2013 rechtskräftig. Auch dieser Aufforderung kam A nicht nach. Er sprach vielmehr am 24.September 2013 beim Migrationsamt des Kantons Zürich vor und bat um Unterstützung.

B. A wurde zwischen April 2010 und 15.November 2016 teilweise auch nur kurzfristig (zeitweise wöchentliche Wechsel der Notunterkunft, sog. 7-Tage-Regelung) in den verschiedenen Notunterkünften für abgewiesene Asylbewerber im Kanton Zürich untergebracht. Seit 16.November 2016 bewohnt er definitiv die NotunterkunftI in J. Mit Verfügung vom 12.Januar 2017 wurde A verboten, das Gebiet des BezirksK zu verlassen (sog. Eingrenzung); die Eingrenzung ist bis 16.Juni 2018 befristet. Darüber ist noch nicht rechtskräftig entschieden.

C. Gemäss der ab 1.Januar 2012 gültigen Aufstellung über die Modalitäten der Nothilfe in Durchgangszentren und Notunterkünften erhielten Erwachsene in Notunterkünften jeweils am Montag, Mittwoch und Freitag je Fr.20.- ausbezahlt (Fr.8.50 pro Tag), Kleider bei Bedarf, ebenso diverse andere Artikel (WC-Rollen, Hygiene-Artikel). Ebenso wurden darin die Ansätze der Entschädigungen für Reinigungsarbeiten aufgeführt. A unterzeichnete am 30.Januar 2017 das "Merkblatt für die Ausrichtung von Nothilfeleistungen in den kantonalen Nothilfeunterkünften", gültig ab 1.Februar 2017, das diese Regelung änderte. Neben allgemeinen Bemerkungen zum Umfang der und zur Berechtigung zum Bezug von Nothilfe wurde festgehalten, dass Anspruch auf diese Leistungen nur Personen haben, die sich tatsächlich in der ihr (recte: ihnen) zugewiesenen Notunterkunft aufhalten und insbesondere auch dort übernachten. Nach Weisung der Zentrumsleitung finde sodann täglich jeweils am Vormittag und am Abend eine Anwesenheitskontrolle statt. Wer dann nicht anwesend sei, erhalte für den betreffenden Tag keine Geldzahlung. Mit der Unterzeichnung dieses Merkblatts nehmen die Unterzeichnenden diese Voraussetzungen für den Erhalt von Nothilfeleistungen zur Kenntnis. Die Auszahlung der Nothilfe erfolgt montags bis freitags von 08.30 bis 09.30Uhr.

II.

A. Mit Eingabe vom 6.Februar 2017 liess A gegen "das offensichtlich vom Kantonalen Sozialamt stammende" Merkblatt Rekurs bei der Kantonalen Sicherheitsdirektion, Rekursabteilung (fortan Sicherheitsdirektion) erheben und beantragen, dass dieses nichtig zu erklären sei, eventualiter sei das Merkblatt vollumfänglich aufzuheben. Subeventualiter sei festzustellen, dass das Merkblatt rechtswidrig sei, namentlich gegen die Art.10 Abs.2 und 12 der Bundesverfassung (BV) verstosse sowie gegen die Kompetenzordnung der Kantonalen Verfassung. Das Kantonale Sozialamt habe A sodann weiterhin montags, mittwochs und freitags je Fr.20.- als Nothilfe auszurichten. Sollte das Merkblatt keine Verfügung sein, so sei eine rekursfähige Verfügung zu erlassen. Zudem sei festzustellen, dass dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme, und A sei die unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung zu gewähren. Mit Eingabe vom 9.Februar 2017 setzte der Vertreter von A der Sicherheitsdirektion eine Frist bis 14.Februar 2017, um über die verlangte Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses zu entscheiden, ansonsten er eine Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben werde. Am 10.Februar 2017 beantwortete die Sicherheitsdirektion brieflich die Eingabe von A vom Vortag damit, dass es diesem ohne Weiteres zumutbar sei, die neu festgelegten Voraussetzungen zum Bezug von Nothilfe zu erfüllen; von prozessleitenden Massnahmen werde entsprechend abgesehen. Eine eigentliche Rechtsmittelbelehrung fehlte, mit Ausnahme des zuhanden des Rechtsvertreters erfolgten Hinweises auf eine mögliche Beschwerde ans Verwaltungsgericht "in der ihm bekannten Weise".

B. Am 14.Februar 2017 liess A dagegen Beschwerde am Verwaltungsgericht einlegen. Mit Verfügung vom 21.Februar 2017 hob das Verwaltungsgericht den Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 10.Februar 2017 auf (Verfahren VB.2017.00104), weil diese über die klar formulierten Begehren nach Anordnung der aufschiebenden Wirkung nicht und nicht in der korrekten Form entschieden und dies entsprechend nachzuholen habe. Ausserdem hätte sie vorab prüfen müssen, ob das Merkblatt überhaupt einen anfechtbaren Entscheid darstelle. Die Sache wurde an die Sicherheitsdirektion zu neuer Entscheidung zurückgewiesen.

C. Im Rekursverfahren bestätigte A mit Eingabe vom 23.Februar 2017 an die Sicherheitsdirektion die Ansicht, dass das Merkblatt eine anfechtbare Verfügung sei. Am 28.Februar 2017 setzte er der Rekursinstanz erneut eine Frist, diesmal bis 3.März 2017, um über die aufschiebende Wirkung des Rekurses zu entscheiden. Mit Eingabe vom 7.März 2017 liess sich das Kantonale Sozialamt zum Rekurs von A vernehmen und Nichteintreten beantragen. Der Antrag auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung sei abzuweisen. Am 13.März 2017 setzte die Sicherheitsdirektion A eine Frist an, um insbesondere zum rechtlichen Charakter des umstrittenen Merkblatts Stellung zu nehmen, was er mit Eingabe vom 20.März 2017 unternahm. Die Replik erstattete er am 30.März 2017.

D. Mit Eingabe vom 3.März 2017 hatte A beim Verwaltungsgericht Beschwerde wegen Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung erheben und beantragen lassen, es sei umgehend festzustellen, dass seinem Rekurs die aufschiebende Wirkung zukomme und ihm dementsprechend montags, mittwochs und freitags je der Betrag von Fr.20.- (Nothilfe) ausbezahlt werde; eventualiter sei die aufschiebende Wirkung des Rekurses mit denselben Folgen superprovisorisch anzuordnen (Anträge1 ab). Subeventualiter sei die Vorinstanz anzuweisen, einen Zwischenentscheid betreffend aufschiebende Wirkung zu erlassen. Nachdem die Vorinstanz über die Anträge 1 ab noch nicht entschieden hatte und das Verwaltungsgericht dies an ihrer Stelle nicht tun konnte, trat es mit Verfügung vom 6.März 2017 auf das Feststellungsbegehren und das Gesuch um Erlass einer superprovisorischen Massnahme nicht ein und setzte dem Kantonalen Sozialamt Frist zur Beschwerdeantwort an. Diese erfolgte am 10.März 2017, wozu A mit Eingabe vom 16.März 2017 Stellung nahm. Mit Urteil vom 10. April 2017 wies das Verwaltungsgericht die Rechtsverzögerungs- und Rechtsverweigerungsbeschwerde des Beschwerdeführers ab.

E. Mit Entscheid vom 11.April 2017 wies die Sicherheitsdirektion den Rekurs von A ab, ebenso sein Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege. Sie kam neben anderem zum Schluss, dass das Merkblatt keine anfechtbare Anordnung sei; entsprechend wäre auf den Rekurs nicht einzutreten gewesen. Das Kantonale Sozialamt hätte daher (nach Rückweisung der Sache) über den Antrag des Beschwerdeführers, eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, entscheiden müssen. Die ausführlich begründete Rekursantwort ergebe aber zweifelsfrei, dass das Kantonale Sozialamt den Antrag auf Erlass einer anfechtbaren Verfügung auch abgewiesen hätte. Eine Rückweisung erwiese sich daher als blosser Leerlauf. Entsprechend erachtete die Sicherheitsdirektion die Vernehmlassung des Kantonalen Sozialamts vom 7.März 2017 als anfechtbare Anordnung, wie sie der Beschwerdeführer verlangt habe (dazu hinten E.3).

III.

A. Gegen den Entscheid der Sicherheitsdirektion vom 11.April 2017 liess A am 11.Mai 2017 Beschwerde erheben und dessen vollumfängliche Aufhebung verlangen (Antrag1). Ausserdem sei festzustellen, dass es sich beim Merkblatt um eine Anordnung im Sinn von §19 Abs.1 lit.a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG) handle (Antrag2). Weiter sei festzustellen, dass das vom Beschwerdeführer unterzeichnete Merkblatt nichtig sei (Antrag3a), eventualiter sei das Merkblatt vollumfänglich aufzuheben (Antrag3b), subeventualiter sei festzustellen, dass das Merkblatt rechtswidrig sei, namentlich Art.10 Abs.2 BV und Art.12 BV sowie die Kompetenzordnung der Kantonsverfassung verletze (Antrag3c). Subeventualiter sei die Sache zur Durchführung eines ordnungsgemässen Verfahrens an die Vorinstanz zurückzuweisen. Der Beschwerdegegner sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer dreimal pro Woche, am Montag, Mittwoch und Freitag jeweils Fr.20.- für Nahrung, Kleidung und Hygienemittel als Nothilfe in der NUK (Notunterkunft) I auszurichten (Antrag4). Weiter sei festzustellen, dass die Vorinstanz den Erlass eines Zwischenentscheides betreffend aufschiebende Wirkung bzw. superprovisorische Massnahmen zwischen dem 7.Februar und dem 11.April 2017 während 64Tagen verweigert bzw. verzögert habe (Antrag5). Es sei umgehend festzustellen, dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zukomme bzw. der Beschwerdegegner sei anzuweisen, dem Beschwerdeführer bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens je am Montag, Mittwoch und Freitag jeweils Fr.20.- als Nothilfe auszurichten (Antrag6a). Eventualiter sei der Beschwerdegegner im Sinn von vorsorglichen Massnahmen anzuweisen, dem Beschwerdeführer die Nothilfe im bisherigen Rahmen auszurichten (Antrag6b). Weiter sei der Zentrumsleiter der NUKI, Herr C, zum rechtserheblichen Sachverhalt zu befragen (Antrag7a). Die Zentrumsleitung der NUKI bzw. die DAG und/oder der Beschwerdegegner sei(en) zu verpflichten, die aktualisierte Unterschriftenliste und die aktualisierte Auflistung der ausbezahlten und verweigerten Nothilfegelder betreffend den Beschwerdeführer zu edieren (Antrag7b). Es sei der Amtschef des Kantonalen Sozialamtes, E, zum rechtserheblichen Sachverhalt zu befragen (Antrag7c). Es sei der Beschwerdegegner und/oder die DAG zu verpflichten, den öffentlich-rechtlichen Vertrag zwischen dem Beschwerdegegner und der DAG betreffend die NUKI zu edieren (Antrag7d). Es sei die DAG im vorliegenden Verfahren beizuladen (Antrag8). Es sei davon Vormerk zu nehmen, dass das Rekursverfahren kostenlos sei (Antrag9). Dem Beschwerdeführer sei die unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung zu gewähren und ihm in der Person seines Vertreters ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu bestellen (Antrag10). Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzüglich 8% MwSt zu Lasten des Beschwerdegegners.

B. Das Kantonale Sozialamt äusserte sich zur Frage der aufschiebenden Wirkung und Beiladung der DAG mit Eingabe vom 26.Mai 2017. Mit Eingabe vom 6.Juni 2017 bestritt der Beschwerdeführer dessen Vorbringen, insbesondere, dass die DAG über keine hoheitlichen Befugnisse verfüge. Vielmehr habe die DAG das umstrittene Merkblatt verfasst. Das Verwaltungsgericht stellte in der Folge mit Präsidialverfügung vom 13.Juni 2017 fest, dass der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zukomme, wobei sich jedoch eine entsprechende Anweisung an den Beschwerdegegner (gemäss den Anträgen 6a+b) erübrige. Weiter wurde der Antrag auf Beiladung der DAG abgelehnt, da dieser keine Verfügungskompetenz im Rahmen der Nothilfegewährung zukomme und ihr auch das Merkblatt betreffend die Präsenzkontrollen und die Geldauszahlungen vom Beschwerdegegner zur Verfügung gestellt worden sei. Damit wurde über die Anträge 6a, 6b und 8 bereits entschieden.

C. Die Sicherheitsdirektion verzichtete mit Eingabe vom 22.Mai 2017 auf Vernehmlassung zur Beschwerde und verwies auf ihren Rekursentscheid. Mit Eingabe vom 19.Juni 2017 nahm das Kantonale Sozialamt ausführlich Stellung zur Beschwerde und beantragte deren Abweisung, soweit darauf einzutreten sei, unter Kostenfolge zu Lasten des Beschwerdeführers. Innert erstreckter Frist und eingeräumter zusätzlicher Notfrist erstattete A schliesslich am 16.August 2017 die Beschwerdereplik, wozu sich das Kantonale Sozialamt mit Eingabe vom 1.September 2017 äusserte. Mit Eingabe vom 15.September 2017 verzichtete A auf eine Triplik.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Nach §5c Abs.1 des Sozialhilfegesetzes vom 14.Juni 1981 (SHG) hat, wer sich unberechtigt in der Schweiz aufhält und nicht zur Ausreise veranlasst werden kann, wie vorliegend der Beschwerdeführer, nur Anspruch auf Unterstützung im Rahmen des Rechts auf Hilfe in Notlagen. Vorliegend steht nicht die Ausrichtung der Nothilfe für den Beschwerdeführer als solche im Streit, sondern nur die Art der Auszahlung, bleibt doch der wöchentlich ausbezahlte Betrag derselbe. Für diese sozialhilferechtliche Streitigkeit ist das Verwaltungsgericht nach § 41 Abs.1 in Verbindung mit §19 Abs.1 lit.a VRG zuständig. Welcher Streitwert der vorliegenden Streitigkeit zukommt, kann dahin gestellt bleiben. Da Fragen von grundsätzlicher Bedeutung zu entscheiden sind, ist ohnehin die Kammer zum Entscheid berufen (§38b Abs.1 lit.c in Verbindung mit Abs.2 VRG).

1.2 Der Beschwerdegegner beantragt, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten. Da der Beschwerdeführer in der NUKI wohne, erleide er durch die fünfmalige Auszahlung des Verpflegungsgeldes und die zweimal täglich erfolgende Präsenzkontrolle keine Nachteile. Es sei die Pflicht einer Nothilfe beziehenden Person, in der ihr zugewiesenen Unterkunft zu wohnen. Es spiele damit keine Rolle, ob sie dreimal fünfmal pro Woche das ihr zustehende Nothilfegeld ausbezahlt erhalte. Diese Argumentation nimmt die materielle Beurteilung der Beschwerde vorweg, weshalb ihr nicht zu folgen ist. Wie schon in der Verfügung vom 13.Juni 2017 festgehalten und angesichts des umstrittenen rechtlichen Charakters des Merkblattes ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, ob dieses bereits Wirkung auf den Beschwerdeführer entfalte nicht. Ausserdem stellt es selbst wenn dieser in der NUK wohnt einen Unterschied dar, ob er dreimal fünfmal seine Anwesenheit dartun muss, um seine Nothilfebedürftigkeit zu belegen. Insofern hat er nicht nur ein schützenswertes Interesse an der Klärung dieser Situation, sondern er hätte bei Gutheissung der Beschwerde auch einen Vorteil, indem es bei der bisherigen Anwesenheitsregelung bliebe (vgl. dazu Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3.A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], §21 N.13, 15). Auf die Beschwerde ist daher einzutreten.

1.3 Der Beschwerdegegner legte mit der Beschwerdeantwort die "Faktura History" betreffend den Beschwerdeführer ab 24.September 2013 bis 7.April 2017 ins Recht, die Auskunft über die vom Beschwerdeführer bezogenen Nothilfegelder gibt. Ausserdem liegen die Unterschriftenlisten des Beschwerdegegners für den Empfang dieser Gelder für Februar/März 2017 nunmehr bei den Akten. Der Beschwerdeführer hatte seinerseits mit der Beschwerde eine Vielzahl von Anwesenheits- und Auszahlungslisten und ihn persönlich betreffenden Unterlagen eingelegt. Damit liegen die von ihm zur Edition verlangten Unterschriftenlisten der zweimal täglich stattfindenden Anwesenheitskontrollen und der ausbezahlten seiner Meinung nach allenfalls "verweigerten" Nothilfegelder weitgehend vor. Der Faktura Factory ist nicht zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer zwischen Februar und April 2017 je eine Auszahlung verpasst hätte. In der nur kurze Zeit später (11.Mai 2017) verfassten Beschwerdeschrift erwähnt der Beschwerdeführer selber nicht, dass und an welchen Tagen ihm die Nothilfe nicht ausbezahlt worden wäre, was ihm zweifellos noch präsent wäre, sollte sich Solches ereignet haben. Den entsprechenden Nachweis zu erbringen wäre jedoch weder Aufgabe des Gerichts noch Umfang des Streitgegenstands. Die Beschwerde führende Partei hat aufgrund ihrer Mitwirkungspflicht (§7 Abs.2 VRG) vielmehr die ihre Rügen stützenden Tatsachen darzutun und allfällige Beweismittel dazu einzureichen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, §60 N.6). Ein Beweismittel dient daher dazu, eine bereits behauptete Tatsache zu belegen, nicht aber dazu, aus dem Beweismittel erst eine entsprechende Tatsachenbehauptung abzuleiten, wenn eine solche wie vorliegend nicht vorangeht. Anzeichen für eine Falschbeurkundung bestehen sodann nicht. Schliesslich hat die Nothilfe nach dem Bedarfsdeckungsprinzip das tatsächlich zum Überleben Notwendige in der Gegenwart (solange die Notlage anhält) abzudecken, weshalb für bereits überwundene Notlagen grundsätzlich keine Leistungen nachgefordert werden können (BGr, 21.Juni 2013, 8C_804/2012, E.3.2.1 mit weiteren Hinweisen). Eine Nachforderung nicht ausbezahlter Nothilfegelder erscheint daher ausgeschlossen. Auf das Einholen einer aktualisierten Unterschriftenliste und Auflistung der ausbezahlten und "verweigerten" Nothilfegelder betreffend den Beschwerdeführer ist daher mangels eines Rechtsschutzinteresses zu verzichten (Antrag7b). Soweit dazu der Zentrumsleiter hätte befragt werden müssen, ist davon ebenfalls abzusehen (Antrag7a).

2.

2.1 Wer in Not gerät und nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen, hat Anspruch auf Hilfe und Betreuung und auf die Mittel, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind (Art.12 der Schweizerischen Bundesverfassung vom 18.April 1999 [BV]). Dieses Grundrecht garantiert nicht ein Mindesteinkommen; verfassungsrechtlich geboten ist nur, was für ein menschenwürdiges Dasein unabdingbar ist und vor einer unwürdigen Bettelexistenz zu bewahren vermag. Der Anspruch umfasst einzig die in einer Notlage im Sinn einer Überbrückungshilfe unerlässlichen Mittel (in Form von Nahrung, Kleidung, Obdach und medizinischer Grundversorgung), um überleben zu können. Diese Beschränkung des verfassungsrechtlichen Anspruches auf ein Minimum im Sinn einer "Überlebenshilfe" bedeutet, dass Schutzbereich und Kerngehalt zusammenfallen. Durch das ausdrückliche Erwähnen des Subsidiaritätsprinzips (" wer nicht in der Lage ist, für sich zu sorgen"), hat der Verfassungsgeber somit (bereits) den Anspruch als solchen relativiert. Grundsätzliche Voraussetzung der Anwendbarkeit von Art.12 BV ist das Vorliegen einer aktuellen, d.h. tatsächlich eingetretenen unmittelbar drohenden Notlage (BGE 131 I 166 E.3.1 S.172, E.3.2 S.173; BGE 130 I 71 E.4.1 S.74f.; je mit Hinweisen). Art.12 BV umfasst nur eine auf die konkreten Umstände zugeschnittene, minimale individuelle Nothilfe, solange die Notlage anhält. Sie beschränkt sich auf das absolut Notwendige und soll die vorhandene Notlage beheben (BGE 138 V 310 E.2.1). Die Nothilfe umfasst grundsätzlich die Unterbringung, in aller Regel in einer Gruppenunterkunft, die Abgabe von Nahrungsmitteln, Hygieneartikeln und die Gewährung dringender medizinischer Versorgung (BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr.107 E.5.3, 5.5).

2.2 Die Ausgestaltung der Nothilfe obliegt im Rahmen der verfassungsmässigen Mindestanforderungen den Kantonen, soweit der Bund im Rahmen seiner Kompetenzen nicht spezielle Regelungen erlässt (vgl. z.B. Art.80ff. des Asylgesetzes vom 26.Juni 1998 [AsylG]). Nach Art.3 Abs.4 der Asylverordnung2 über Finanzierungsfragen vom 11.August 1999 (AsylV2) richten sich bei Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid einem rechtskräftig abgewiesenen Asylgesuch, denen eine Ausreisefrist angesetzt worden ist, ( ) die Festsetzung und die Ausrichtung der Nothilfeleistungen nach kantonalem Recht (vgl. auch Art.82 Abs.1 AsylG). Die Kantone sind in der Art und Weise der Leistungserbringung unter dem Titel der Nothilfe frei (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr.54 E.3.2; BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr.107 E.5.3). Auch die Modalitäten der Leistungserbringung stehen grundsätzlich in der Kompetenz des Kantons bzw. dessen Behörden. Sie dürfen allerdings keine unzumutbaren gar schikanösen Anforderungen an deren Bezug stellen (BGE 131 I 166 E.8.4). Vorbehalten bleiben Art.82 Abs.4 und Art.83a AsylG sowie abweichende Bestimmungen dieser Verordnung. Nach Art.82 Abs.4 AsylG ist die Nothilfe nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen an den von den Kantonen vom Bund bezeichneten Orten auszurichten.

2.3 Art. 12 BV garantiert kein Recht, über Ort, Form Ausgestaltung der zu gewährenden Nothilfe selber frei zu entscheiden (Lucien Müller, in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3.A., St. Gallen 2014 [fortan Kommentar BV], Art.12 N.29). Nothilfe ist als Überbrückungshilfe zu leisten (BGE 139 I 272 = Pra 2014 Nr.54 E.3.2), solange die Notlage andauert, was durchaus mehrere Jahre umfassen kann. Es ist nicht per se verfassungswidrig, den Anspruch auf Hilfe in Notlagen an Auflagen und Bedingungen zu knüpfen. Deren zwangsweise Durchsetzung muss aber zu einem verfassungsmässigen Zustand, das heisst zur Beseitigung der Notlage führen. Insbesondere darf, soweit erforderlich und zumutbar, verlangt werden, dass der Betroffene bei der Feststellung der Notlage mitwirkt (Art.83a AsylG). Zudem kann der Leistungsbezug an das (zumutbare) persönliche Abholen der Leistungen die geeignete Individualisierung des Bezügers geknüpft werden (Müller, Kommentar BV, Art.12 N.36; Claudia Hänzi, Die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe, Basel 2011, S.150).

2.4 Wer sich wie der Beschwerdeführer unberechtigt in der Schweiz aufhält und nicht zur Ausreise veranlasst werden kann, hat nur Anspruch auf Unterstützung im Rahmen des Rechts auf Hilfe in Notlagen nach Art.12 BV (Art.82 Abs.1 AsylG; §5c Abs.1 SHG). Gestützt auf §5c Abs.3 SHG hat der Regierungsrat des Kantons Zürich die Nothilfeverordnung vom 24.Oktober 2007 erlassen, die seit dem 1.Januar 2008 in Kraft ist. Subsidiär anwendbar bleiben das Sozialhilfegesetz und die Sozialhilfeverordnung (vgl. zur Asylfürsorgeverordnung VGr, 31.Juli 2008, VB.2008.00248, E.2).

Gemäss §1 Abs.1 Nothilfeverordnung haben Personen, welche sich unberechtigt in der Schweiz aufhalten und nicht zur Ausreise veranlasst werden können, Anspruch auf Nothilfe im Sinn von Art.12 BV, wenn sie ausdrücklich ein Gesuch um Nothilfe gestellt haben (lit.a) und kein anderer Kanton für den Vollzug einer verfügten Wegweisung zuständig ist (lit.b). Die Nothilfe umfasst Unterkunft, Nahrung, Kleidung, die Möglichkeit zur Körperpflege sowie die medizinische Versorgung (§2 Abs.1 Satz1 Nothilfeverordnung). Sie wird in der Regel in dafür vorgesehenen Unterkünften gewährt und in Form von Sachleistungen ausgerichtet (§2 Abs.1 Satz2 Nothilfeverordnung). Wer Nothilfe beansprucht, muss persönlich beim Migrationsamt vorsprechen. Dieses überprüft die Person ausländerrechtlich und überweist sie an das Kantonale Sozialamt (§4 Abs.1 Nothilfeverordnung). Das Kantonale Sozialamt prüft die Voraussetzungen für die Gewährung von Nothilfe und weist die Person einer Unterkunft zu (§4 Abs.2 Nothilfeverordnung). Die Nothilfe wird damit zentral durch den Kanton gewährt. Der Kanton legt die Struktur, das Niveau und die Art der Hilfe fest und sorgt für deren Finanzierung (vgl. Begründung des Regierungsrats zur Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsbewilligung [Nothilfeverordnung] vom 24.Oktober 2007 [ABl 2007, 2010ff., 2011f.]).

2.5 Wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführte, besteht zwischen dem Beschwerdeführer und dem Staat ein Sonderstatusverhältnis (BGE 128 II 156 E.3). Ein Sonderstatusverhältnis liegt vor, wenn eine Person in einer engeren Rechtsbeziehung zum Staat steht als die übrigen Menschen und sich daraus für sie besondere Pflichten und Einschränkungen der Freiheitsrechte ergeben (z.B. Studierende, Schülerinnen und Schüler, Personal des öffentlichen Dienstes). Personengruppen, die in einer besonders engen Rechtsbeziehung zum Staat stehen, geniessen bezüglich Einschränkungen in ihre Grundrechte ebenfalls Schutz. Die Anforderungen sind jedoch für solche Grundrechtseinschränkungen geringer, die sich in voraussehbarer Weise aus dem Zweck des Sonderstatusverhältnisses ergeben (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz.450, 452; BGE 139 I 280 E.5.3.1).

Der Beschwerdeführer befindet sich aufgrund seiner Stellung als illegal anwesender und mittelloser ausländischer Staatsangehöriger in Bezug auf die Behörde in einem besonderen Abhängigkeitsverhältnis (Sonderstatusverhältnis), das ihm zwar das Recht verleiht, Hilfe zu erhalten, das aber von seiner Seite im Gegenzug die Pflicht zur Folge hat, bestimmte Zwänge, die seine Freiheit beschränken können, zu ertragen, sofern diese in zumutbaren Grenzen bleiben und keine schwere Beeinträchtigung seiner Grundrechte darstellen (BGE 133 I 49 = Pra 2007 Nr.112 E.3.2; BGE 135 I 119 = Pra 2009 Nr.107 E.8.2).

3.

Infrage steht der rechtliche Charakter des Merkblatts. Das Merkblatt enthält neben allgemein gehaltenen Ausführungen dazu, was der Anspruch auf Nothilfe umfasst und wer Anspruch auf Sachleistungen sowie einen Geldbetrag im Rahmen der Nothilfe hat, folgende Angaben:

" Anspruch auf diese Leistungen [gemeint: Nothilfe] haben nur Personen, die sich tatsächlich in der ihr zugewiesenen Notunterkunft aufhalten und insbesondere auch dort übernachten.

Nach Weisung der Zentrumsleitung findet täglich jeweils am Vormittag und am Abend eine Anwesenheitskontrolle statt. Wer dann nicht anwesend ist, erhält für den betreffenden Tag keine Geldzahlung."

Wer seinen Anspruch auf Nothilfe geltend machen will, muss demnach in der Notunterkunft übernachten und an den Anwesenheitskontrollen vormittags und abends anwesend sein. Das ist unter den Parteien unbestritten.

3.1 Der Beschwerdeführer hält das Merkblatt für eine Verfügung bzw. für eine Anordnung im Sinn von §19 Abs.1 lit.a VRG, das von ihm eingelegte Rechtsgutachten vom 10.August 2017 das als Parteibehauptung zu betrachten ist (Donatsch, §60 N.14) geht von einem "Erlass" aus. Darauf weise auch hin, dass "nach Weisung" der Zentrumsleitung täglich am Vormittag und am Abend eine Anwesenheitskontrolle stattfinde. Das Wort "Weisung" deute auf Anordnung Verfügung der Behörde, wie auch im Sozialhilferecht von Auflagen und Weisungen die Rede sei (vgl. §21 SHG; §§23f. der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21.Oktober 1981 [SHV]). Der Beschwerdegegner hält das Merkblatt hingegen für einen Realakt und nicht für eine anfechtbare Verfügung. Die Vorinstanz kam zum selben Schluss, da der Inhalt des Merkblattes nicht darauf ausgerichtet sei, unmittelbare Rechtswirkungen zwischen dem Beschwerdeführer und dem Beschwerdegegner zu erzeugen.

Als Verfügungen gelten autoritative, einseitige, individuell-konkrete Anordnungen der Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar sind (vgl. Art.5 Abs.1 des Bundesgesetzes vom 20.Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG]; BGE 141 II 233 E.3.1 S.235; BGE 139 V 143 E.1.2 S.144f.; je mit Hinweisen).

Realakte sind dagegen diejenigen Verwaltungsmassnahmen, die nicht auf einen rechtlichen, sondern auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet sind. Sie begründen keine unmittelbaren Rechte und Pflichten der Privaten (z.B. Erteilen von Auskünften, Warnungen, Ermahnungen, Empfehlungen gegenüber Privaten). In der Ausrichtung auf Rechtsverbindlichkeit unterscheidet). Der Realakt wird nicht in einem förmlichen Verfahren erlassen. Den Betroffenen muss vorgängig entsprechend das rechtliche Gehör nicht gewährt werden (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz.1408f., 1413, 1425, 1438).

3.3 Für die Frage, ob das Merkblatt eine Verfügung einen Realakt darstellt, ist vorerst auf die zutreffenden und ausführlichen Erwägungen der Vorinstanz zu verweisen (§70 in Verbindung mit §28 Abs.1 VRG).

3.4 Soweit der Beschwerdeführer aus der Formulierung "nach Weisung der Zentrumsleitung findet täglich jeweils am Vormittag und am Abend eine Anwesenheitskontrolle statt" auf eine Weisung bzw. Anordnung im fürsorgerechtlichen Sinn schliessen will, ist ihm nicht zu folgen. Zwar können nach §23 SHV mit der wirtschaftlichen Hilfe Auflagen und Weisungen verbunden werden, die jedoch im Wesentlichen auf die Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess und die zweckdienliche Verwendung der wirtschaftlichen Hilfe gerichtet sind (vgl. auch §21 SHG). Die Leistungen können bei Nichtbefolgen der Anordnungen gekürzt werden, allerdings nur soweit, dass der Lebensunterhalt nicht gefährdet wird (§24 SHV); hierzu ist die Weisung ein erster, notwendiger Schritt (BGr, 13.Juni 2012, 8C_871/2011, E.4.3.4). Solche Kürzungen sind bei der Nothilfe allerdings unzulässig (Müller, Kommentar BV, Art.12 N.34, 38). Die im Merkblatt enthaltene "Weisung" bezieht sich im Kontext denn auch nicht auf eine (spätere) Kürzung der Sozialhilfe und ist nicht als Weisung im sozialhilferechtlichen Sinn zu verstehen. Vielmehr wird damit ausschliesslich auf die Zeitpunkte der Anwesenheitskontrollen hingewiesen, welche die Zentrumsleitung vorgibt ("nach Weisung"). Mit der "Weisung" im Merkblatt wird demnach die Information der Zentrumsleitung an die Bewohner der NUK vermittelt, dass sie zu einer bestimmten Zeit an einem bestimmten Ort (hier Notunterkunft) anwesend sein müssen, um ihre Nothilfebedürftigkeit darzutun, wozu sie ohnehin verpflichtet sind (vorn E.2.3; Art.83a AsylG), und welche Rechtsfolgen eintreten könnten, wenn sie ihrer Mitwirkungspflicht nicht genügen würden, wie dies auch bei einer Ermahnung der Fall wäre (dazu BGr, 22.Mai 2017, 2C_1018/2016, E.3.2).

3.5 Die Regelung im Merkblatt dient somit einzig dazu, die Auszahlung der Nothilfe an die Nothilfeberechtigten in der Notunterkunft organisatorisch sicherzustellen. Dabei ist die Auszahlung der Nothilfe im Alltag von Personen mit rechtskräftigem Wegweisungsentscheid mithin zu einer gewöhnlichen Situation des täglichen Lebens zu zählen (vgl. vorn E.2.5). Entsprechend ist die Regelung dazu formalisiert und gerade nicht individuell konkretisiert. Mit dem Merkblatt wird dem Beschwerdeführer somit nicht die Pflicht auferlegt, sich in der Notunterkunft aufzuhalten. Vielmehr wird darin festgehalten, dass für den betreffenden Tag nur Geldzahlungen erhalte, wer bei der Kontrolle anwesend sei bzw. wer dort übernachte. Das Merkblatt regelt damit bloss die Voraussetzungen für die Auszahlung von Geldleistungen. Es handelt sich dabei entsprechend nicht um eine ausländerrechtliche Zwangsmassnahme (VGr, 27.Februar 2017, VB.2017.00131, E.3.2).

3.6 Die Regelung im Merkblatt ist zudem vergleichbar mit der Zu- Umteilung eines Nothilfeempfängers an eine Unterkunft des Kantons einer Gemeinde: Es handelt sich dabei um eine organisatorische Anordnung, die in beiden Fällen auf einen tatsächlichen Erfolg dem Betroffenen soll die ihm zustehende Nothilfe (Obdach, Nahrung, Kleidung, medizinische Grundversorgung; vorn E.2.1) tatsächlich zukommen und zumindest nicht primär auf eine bestimmte Rechtsfolge ausgerichtet ist. Sie greift daher grundsätzlich nicht in die Rechtsstellung des Nothilfeempfängers ein und kann somit regelmässig formlos ergehen. Sie ist damit in der Regel auch nicht anfechtbar, es sei denn, es lägen besondere Umstände vor, wie wenn beispielsweise mit der Zu- Umteilung die Einheit der Familie nicht gewahrt würde. In solchen Konstellationen muss ein Rechtsschutz gewährleistet sein und wäre gestützt auf §10c VRG auf Verlangen hin eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, welche auf dem Rechtsweg angefochten werden kann (VGr, 4.Dezember 2014, VB.2014.00132, E.5.1; BGr, 25.August 2014, 8C_435/2014, E.2.3; dazu hinten E.5.2).

3.7 Die mit dem vorliegenden Merkblatt zur Regelung der Auszahlung der Nothilfe vergleichbare Zu- Umteilung eines Nothilfeempfängers an eine Unterkunft des Kantons entfaltet in aller Regel keine Aussenwirkungen (BGr, 25.August 2014, 8C_435/2014, E.2.3). Dasselbe ist mit Bezug auf das Merkblatt festzustellen. Unter diesen Umständen könnte dieses auch nicht als Verwaltungsverordnung mit Aussenwirkung betrachtet werden, welche publiziert werden müsste und wogegen ein Rechtsmittel zulässig wäre (vgl. dazu Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4.A., Zürich etc. 2012, Rz.415).

3.8 Die vorgeschriebenen Anwesenheiten (Kontrollen, Übernachtung) am Auszahlungsort enthalten damit keine neuen Anspruchsvoraussetzungen für den Nothilfebezug. Ein Realakt kann nicht mit einer Auflage Bedingung versehen werden. Vielmehr dient die Kontrolle der Anwesenheiten der Feststellung der Bedürftigkeit, welche gesetzliche Voraussetzung für die Nothilfeberechtigung ist. Es kann schon aus praktischen Gründen nicht in jedem Einzelfall jeden Tag geprüft werden, ob die antragstellende Person (noch) bedürftig ist, was Voraussetzung für den Bezug von Nothilfe darstellt (vorn E.2.3, 2.5 in fine). Jedoch wird bei jenen Personen, welche im Zentrum wohnen, dort übernachten und morgens und abends an den Anwesenheitskontrollen anwesend sind, vermutet, dass sie bedürftig und zum Bezug von Nothilfe berechtigt sind. Wer die Anwesenheitskontrollen absolviert, weist seine Bedürftigkeit und seinen Anspruch auf Nothilfe nach. Die Anwesenheitskontrollen dienen damit auf niederschwellige Art und Weise einzig der Sachverhaltsabklärung. Damit bilden die Modalitäten der Auszahlung der Nothilfe, die im Merkblatt geregelt sind, den eigentlichen Realakt, nicht aber das Merkblatt als solches. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers sind die im Merkblatt vorgegebenen Anwesenheiten in der Notunterkunft darauf ausgerichtet, die verfassungsmässige Ausübung des Grundrechts auf Nothilfe zu sichern (BGE 131 I 166 E.4.4). Es geht somit nicht darum, dass der Anspruch auf Nothilfe nicht von der Erfüllung asyl- ausländerrechtlicher Kooperation abhängig gemacht werden darf. Ebenso wenig musste der Beschwerdeführer im Voraus angehört werden (vorn E.3.2).

3.9 Dabei ist zu bedenken, dass die dem Beschwerdeführer zukommende Nothilfe ausserhalb der medizinischen Grundversorgung als Einheitsleistung in Form der für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlichen Mittel (Obdach, Nahrung, Kleidung) zu betrachten ist. So werden vom Beschwerdeführer allerdings bestritten diverse Hygieneartikel von den Zentren bei Bedarf zur Verfügung gestellt, Kleidung wird bei Bedarf entschädigt, und zusätzlich werden Geldbeträge (und nicht nur Sachleistungen) ausbezahlt, die insbesondere mit den einzelnen Sachleistungen und der Art der Unterbringung in Zusammenhang stehen (Constantin Hruschka, in: Marc Spescha/Hanspeter Thür/Andreas Zünd/Peter Bolzli/Constantin Hruschka [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 4.A., Zürich 2015, Art.82 AsylG N.8). Der täglich ausbezahlte Betrag dient daher vor allem den Nahrungs- und Körperpflegekosten. Wenn der Beschwerdeführer nicht in der NUKI übernachtet, darf somit vermutet werden, dass ihm mit der Übernachtungsmöglichkeit auch eine Waschgelegenheit und Nahrung geboten werden. Mit der Abwesenheit über Nacht dokumentiert der Beschwerdeführer damit, dass er mindestens für diesen Tag vermutungsweise nicht auf Nothilfe angewiesen ist. Nothilfe soll aber schon aufgrund des Subsidiaritätsprinzips nur erhalten, wer ihrer tatsächlich bedarf (vorn E.2.2).

Insofern nicht zu folgen ist dem Rechtsgutachten (S.30, insbesondere S.34) darin, dass das Bundesgericht im Entscheid BGE 138 V 310 eine strikte Trennung der Nothilfebedürftigkeit betreffend Übernachtung von derjenigen betreffend Geldleistung für Nahrungs- und Hygienebedürfnisse (soweit diese bei Bedarf nicht von der Unterkunft gedeckt werden) vorgenommen habe. Im erwähnten Entscheid ging es um die Leistung der Prämien für die obligatorische Krankenkasse einer bei ihrer Schwester und deren Freund dauerhaft wohnenden abgewiesenen Asylbewerberin. Gestützt auf Art.92d der Verordnung vom 27.Juni 1995 über die Krankenversicherung (KVV) hielt das Bundesgericht fest, dass die Versicherungspflicht auch bei Asylsuchenden mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid bis zu deren Ausreise aus der Schweiz aufrechterhalten bleibe. Zwar sei die betroffene Beschwerdeführerin bezüglich Unterkunft nicht nothilfebedürftig, dennoch habe sie aufgrund der gesetzlichen Regelung Anspruch auf die Leistung der Krankenkassenprämien (Art.92d KVV), auch wenn sie nicht in der Notunterkunft übernachte. Demgegenüber gingen die tatsächlich erbrachten Leistungen Dritter, die einen Teil der elementaren Grundbedürfnisse abdeckten und auf die kein durchsetzbarer Anspruch bestehe, dem Leistungsanspruch des Staates vor (BGE 138 V 310 E.4.2, 5.2, 5.3). Daraus kann demnach nicht geschlossen werden, wer bezüglich Unterkunft nicht als nothilfebedürftig erscheine, bleibe dies jedenfalls mit Bezug auf den Geldbetrag für Nahrung und Körperpflege. Solches wäre denn auch nicht praktikabel, wenn der Betrag von Fr.8.50 pro Tag anhand der bloss behaupteten Verhältnisse über Verpflegungs- und Körperpflegemöglichkeiten am fremden Übernachtungsort konkret bemessen bzw. allenfalls reduziert werden müsste.

3.10 Wer nicht im Zentrum lebt, gilt dagegen vermutungsweise als nicht bedürftig. Schon nach der bisher an drei Wochentagen (Montag, Mittwoch, Freitag) ausbezahlten Nothilfe führte die Abwesenheit an einem der drei Auszahlungstage dazu, dass das Geld nicht und auch nicht rückwirkend ausbezahlt wurde (VGr, 4.Dezember 2014, VB.2014.00132, E.8; BGr, 21.Juni 2013, 8C_804/2012, E.3.2.1). Wem dagegen die Anwesenheit zu den Kontrollzeiten und über Nacht im Zentrum nicht möglich zumutbar ist, wer aber trotzdem bedürftig ist, dem bleibt die Möglichkeit des Gegenbeweises erhalten (vgl. VGr, 4.Dezember 2014, VB.2014.00132, E.5.1). Wo besondere Umstände geltend gemacht werden, bleibt der Einzelfall zu prüfen.

4.

4.1 Der Beschwerdeführer verlangt die Feststellung, dass das Merkblatt nichtig sei (Antrag3a). Er begründet dies im Wesentlichen damit, dass das Merkblatt vom Zentrumsleiter, einem Angestellten der DAG, und damit von einer funktionell und sachlich unzuständigen Person erlassen worden sei. Noch im Rekursverfahren hatte er die Urheberschaft am Merkblatt klar dem Beschwerdegegner zugeordnet. Der Beschwerdegegner bestreitet, dass das Merkblatt von der DAG verfasst worden sei, und damit dessen Nichtigkeit. Die Vorinstanz war davon ausgegangen, dass das Merkblatt von der DAG verfasst worden sei. In Form der Herausgabe eines Merkblattes liege aber bloss eine organisatorische Massnahme vor, die im Rahmen eines Sonderstatusverhältnisses kommuniziert worden sei, ohne dass die DAG über hoheitliche Befugnisse verfüge das Merkblatt als solches eine Anordnung nach §19 Abs.1 lit.a VRG darstelle.

4.2 Wie erwähnt, ist das Merkblatt nicht als Verfügung zu betrachten. Da sich die Frage der Nichtigkeit daran entscheidet, ob eine Verfügung einen besonders schweren Mangel aufweist, der offensichtlich zumindest leicht erkennbar ist und die Nichtigkeit die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährdet (Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz.1096ff.), stellt sich die Frage der Nichtigkeit für einen Realakt gar nicht. Um die Ungewissheit über die Urheberschaft am Merkblatt zu beseitigen, erscheinen folgende Bemerkungen angebracht.

Das vom Beschwerdegegner eingelegte Schreiben vom 26.Januar 2017 enthält eine dem Inhalt des Merkblatts entsprechende Anweisung des Beschwerdegegners an die DAG: Danach sollen in den von der DAG betriebenen Notunterkünften täglich zwei Präsenzkontrollen stattfinden, jeweils eine am Vormittag und eine am Abend. Die Geldauszahlung erfolge von Montag bis Freitag jeweils von 08.30 bis 09.30Uhr. Voraussetzung dafür bilde die Anwesenheit der Bewohnerinnen und Bewohner an den beiden Präsenzkontrollen. Vorbehalten blieben entschuldigte Abwesenheiten. Insbesondere stelle der Beschwerdegegner der DAG hierfür ein Merkblatt zur Verfügung. Daraus geht klar hervor, dass die Urheberschaft am Merkblatt beim Beschwerdegegner liegt. Es erübrigt sich daher, den Amtschef des Beschwerdegegners den Zentrumsleiter der NUKI zur Herkunft des Merkblattes zu befragen.

4.3 Ein hoheitliches Handeln der Mitarbeitenden der DAG ist auch nicht in deren Kontrolltätigkeit zu erkennen. Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers entscheiden die Angestellten der DAG nicht "über die Gewährung Verweigerung der Nothilfeleistung" und massten sich damit hoheitliches Handeln an. Mit der Anwesenheits- und Übernachtungskontrolle führen die Angestellten der DAG lediglich aus, was ihnen vom Beschwerdegegner aufgetragen wurde.

4.4 Der Beschwerdeführer bestreitet zudem, gestützt auf das von ihm eingelegte Rechtsgutachten der Professoren F und G vom 10.August 2017, dass die Aufgabenübertragung an die DAG auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe. Zwar bestehen gewisse Zweifel daran, ob die Aufgabenübertragung den Anforderungen gemäss Art.38 und 98 der Kantonsverfassung (KV) genügt (vgl. VGr, 4.Dezember 2014, VB.2014.00132, E.9). Übereinstimmend sprechen dagegen der Beschwerdegegner wie auch Vertreter der DAG selber davon, dass der Betreuung in den Notunterkünften ein Auftragsverhältnis zugrunde liege. Art.98 KV erfasst jedoch mehr als ein blosses Auftragsverhältnis, bei dem die Entscheidungsgewalt bei den Behörden verbleibt und das jederzeit wieder gekündigt werden kann. Überall dort, wo die Rechtsstellung der Administrierten durch den Einbezug Dritter in keiner Weise berührt wird, liegt keine Übertragung einer öffentlichen Aufgabe im Sinn von Art.98KV vor (Andreas Müller, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art.98 N.7). Dies spräche gegen eine ungenügende gesetzliche Grundlage für die Aufgabenübertragung an die DAG. Allerdings kann die Rechtsstellung der Bewohner einer NUK dort tangiert erscheinen, wo es gerade darum geht, ob eine Abwesenheit entschuldbar erscheint nicht (vorn E.3.8); für diese Fälle erscheint die gesetzliche Grundlage ungenügend. Vorliegend ist indessen nur fraglich, ob die Nothilfe unter den im Merkblatt genannten Voraussetzungen auszurichten ist. Eine Verweigerung der Hilfe durch die DAG wird in der vorliegenden Beschwerde aber nicht geltend gemacht (vgl. vorn E.1.3). Ist der Beschwerdeführer der Ansicht, die im Auftrag des Kantons erbrachte Nothilfe die Modalitäten, unter denen sie erbracht werde, entsprächen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, kann er gestützt auf §10c VRG eine anfechtbare Verfügung hierüber verlangen, wie er das bereits getan hat (vorn II.A und E). Wie dargelegt und in Übereinstimmung mit der Vorinstanz und dem Beschwerdegegner hat die DAG keine hoheitlichen Befugnisse und insbesondere nicht die Kompetenz, Verfügungen zu erlassen. Entsprechend ist das Gesuch um Erlass einer Verfügung an das Kantonale Sozialamt zu richten. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass die DAG über sein Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung entschieden hätte sich dafür als zuständig erachte ihm die Mithilfe verweigert hätte. Es kann daher letztlich offenbleiben, ob die Aufgabenübertragung an die DAG auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht.

5.

5.1 Handelt es sich beim Merkblatt demnach nicht um eine Verfügung, wäre auf den Rekurs dagegen nicht einzutreten gewesen, wie der Beschwerdegegner zu Recht ausführte (so auch VGr, 27.Februar 2017, VB.2017.00131, E.3.3). Die Vorinstanz war derselben Meinung, weshalb die Sache an den Beschwerdegegner zurückzuweisen gewesen wäre, der über das vom Beschwerdeführer bereits anhängig gemachte Begehren um Erlass einer anfechtbaren Verfügung hätte entscheiden müssen. Nach Ansicht der Vorinstanz habe aber die ausführlich begründete Vernehmlassung des Beschwerdegegners im Rekursverfahren zweifelsfrei ergeben, dass dieser die Begehren des Beschwerdeführers abgewiesen hätte. Eine Rückweisung der Sache hätte daher zu einem prozessualen Leerlauf und zu einer unnötigen Verfahrensverlängerung geführt, weshalb die Vorinstanz die Vernehmlassung (Rekursantwort) des Beschwerdegegners als Anordnung im Sinn von §10c VRG erachtete. Diesem Vorgehen kann nicht gefolgt werden. Der Beschwerdegegner führt dazu zu Recht aus, dass die Vorinstanz mit der Anerkennung der Rekursantwort als Verfügung im Sinn von §10c Abs.2 VRG immer einen Entscheid in der Sache zu fällen hätte, ungeachtet dessen, ob die Voraussetzungen dafür überhaupt vorlägen, da nicht mehr auf Nichteintreten erkannt werden könnte. Es besteht aber gerade kein allgemeiner und unbeschränkter Anspruch auf Erlass einer förmlichen anfechtbaren Verfügung. Daran ändert sich nichts dadurch, dass der Beschwerdeführer offenkundig nichts dagegen einzuwenden hat, die Rekursantwort als anfechtbare Anordnung zu anerkennen. Demnach ist der angefochtene Entscheid insofern aufzuheben, als die Vorinstanz auf den Rekurs nicht hätte eintreten dürfen und das Verfahren zum Entscheid über den beantragten Erlass einer Anordnung im Sinn von §10c VRG an den Beschwerdegegner hätte überweisen müssen. Entsprechend kann das Verwaltungsgericht über den beantragten Erlass einer Anordnung im Sinn von §10c VRG nicht selber entscheiden. Angesichts des durchgeführten Schriftenwechsels auch zu diesem Thema erscheinen jedoch folgende Bemerkungen dazu angebracht.

Nur Beeinträchtigungen, die einen gewissen Schweregrad aufweisen und solcherart sind, dass sie die persönliche Freiheit bedeutend einschränken die Persönlichkeit ernsthaft beeinträchtigen, begründen aber ein Rechtsschutzbedürfnis (BGE 133 I 49 = Pra 2007 Nr.112 E.3.2). materiellen Beurteilung, ob dies im Ergebnis einen unzulässigen Eingriff in Rechte Pflichten des Betroffenen darstellt. Der Beschwerdeführer hat sicher Anspruch auf die Behandlung seines Gesuchs, nicht aber zwingend auf einen materiellen Entscheid (vorn E.5.1).

5.4 Mit Blick auf das Sonderstatusverhältnis müssten gravierende Grundrechtseingriffe vorliegen, die über dieses hinausgehen (vorn E.2.5), damit der Beschwerdeführer im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung einen Anspruch auf Rechtsschutz geltend machen könnte (vorn E.2.5, 5.3; VGr, 3.Dezember 2014, VB.2014.00132, E.5.1). So kann der Beschwerdeführer grundsätzlich keine formellen Verfügungen etwa betreffend Vorschriften verlangen, die zur Regelung üblicher gewöhnlicher Situationen des täglichen Lebens im Zentrum bestimmt sind und die zur gemeinschaftlichen Organisation der gesellschaftlichen Beziehungen zwischen den Pensionären gehören (z.B. Essenszeiten, Wahl der Menus [in seinem Fall nicht massgebend]; Zuteilung der Zimmer; Pflege der Räumlichkeiten; BGE 133 I 49 = Pra 2007 Nr.112 E.3.2; BGE 128 II 156 E.3b). Eventuell hätte die mangelnde Schwere des Eingriffs sogar zur Folge, dass der Beschwerdegegner einen formellen Nichteintretensentscheid fällen müsste, der mit Rechtsmittelbelehrung zu eröffnen wäre.

5.5 Der Beschwerdeführer bringt nun allerdings nichts Substanzielles vor, woraus erkennbar wäre, dass seine persönliche Freiheit bedeutend (im Sinn der erforderlichen Schwere, vorn E.5.4) eingeschränkt seine Persönlichkeit ernsthaft beeinträchtigt wäre. Seine Vorbringen enthalten weder Hinweise auf besondere Umstände noch Gründe für die Unzumutbarkeit seiner Anwesenheit; sie sind vielmehr sehr pauschal gehalten. Es erscheint somit fraglich, ob seine Grundrechte, die bereits aufgrund des Sonderstatusverhältnisses eingeschränkt werden dürfen, hinreichend schwer beeinträchtigt sind und er ein Recht auf einen materiellen Entscheid hat. Zumal nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei einem abgewiesenen Asylbewerber, der die Schweiz zu verlassen hätte, bei Festlegung und Ausrichtung der Nothilfeleistungen keine Integrationsinteressen berücksichtigt noch dauerhafte Sozialkontakte gewährleistet werden müssen (BGE 131 I 166 E.8.2).

6.

Zusammenfassend ergibt sich: Das Merkblatt ist weder als anfechtbare noch als nichtige Verfügung zu betrachten. Die Vorinstanz hätte entsprechend nicht auf den Rekurs eintreten dürfen und das Verfahren dem Beschwerdegegner zum Entscheid über die beantragte Verfügung überweisen müssen, was bei der Kostenauflage zu berücksichtigen sein wird (hinten E. 8).

7.

Zu beurteilen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um Feststellung einer Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung. Der Beschwerdeführer beanstandet, dass die Vor­instanz zwischen dem 7.Februar und dem 11.April 2017, mithin während 64Tagen, den Erlass eines Zwischenentscheides betreffend vorsorgliche Massnahmen verweigert bzw. verzögert habe. Im Urteil vom 10.April 2017 (Verfahren VB.2017.00155) hielt der Einzelrichter fest, im für die (damalige) Beurteilung einer früheren Rechtsverweigerungs- bzw. Rechtsverzögerungsbeschwerde massgebenden Zeitpunkt der Beschwerdeerhebung (3.März 2017) habe noch keine Rechtsverzögerung Rechtsverweigerung seitens der (heutigen) Vorinstanz vorgelegen. Entsprechend wurde die Beschwerde abgewiesen. Der Vorwurf der Rechtsverweigerung Rechtsverzögerung in der am 11.Mai 2017 erhobenen Beschwerde kann sich daher entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers nur auf den Zeitraum vom 4.März bis 11.April 2017 beziehen. Da die Vorinstanz davon ausgegangen war, beim Merkblatt handle es sich um eine nicht anfechtbare Anordnung, erfolgte in dieser Zeit ein zweiter Schriftenwechsel zu diesem Thema und zur Frage der Rechtsverweigerung/Rechtsverzögerung. Die Stellungnahme des Beschwerdeführers dazu erfolgte am 20.März 2017 (Eingang 21.März 2017). Zu berücksichtigen ist weiter, dass der Vorinstanz am 22.März 2017 im Verfahren VB.2017.00155 noch Frist bis 28.März 2017 zur Stellungnahme zur Replik des Beschwerdeführers angesetzt worden war. Am 11.April 2017 entschied die Vorinstanz in der Sache. Über vorsorgliche Massnahmen ist beförderlich zu befinden und hat die Behörde in einem vom Gesuchsteller als dringlich bezeichneten Gesuch um einstweilige Anordnung bestimmter Massnahmen innert kurzer Zeit zu entscheiden (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, §4a N.20f.). Angesichts dieser Umstände ist das Vorgehen der Vorinstanz gerade noch vertretbar und liegt noch keine Rechtsverweigerung Rechtsverzögerung vor.

8.

8.1 Die Vorinstanz verneinte einen Anspruch des Beschwerdeführers auf Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Rechtsvertretung wegen Aussichtslosigkeit des Rekurses. Sie auferlegte die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdeführer, schrieb sie aber wegen offensichtlicher Uneinbringlichkeit bei der Staatskasse umgehend ab, behielt sich aber gleichzeitig eine spätere Einforderung vor. Der Beschwerdeführer verlangt seinerseits die Feststellung, dass das Rekursverfahren kostenlos sei. Gestützt auf §10 der Gebührenordnung für die Verwaltungsbehörden vom 30.Juni 1966 und auf §6 Abs.1 der Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden (VOGG) werden für die Amtstätigkeit in Angelegenheiten der öffentlichen Sozialhilfe in der Regel keine Gebühren erhoben (ebenso Plüss, §13 N.20). Dispositiv-ZifferIII des angefochtenen Entscheids ist entsprechend aufzuheben.

8.2 Der Beschwerdeführer als Nothilfeempfänger ist als mittellos zu betrachten. In Rekurs und Beschwerde ging es um nicht einfache Rechtsfragen, etwa welche Rechtsform dem Merkblatt zuzumessen ist, weshalb diese Verfahren nicht von Anfang an als aussichtslos betrachtet werden können. Entsprechend hätte die Vorinstanz dem Beschwerdeführer die unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewähren müssen, wäre er doch ohne solche kaum in der Lage gewesen, seinen Rechtsstandpunkt zu vertreten. Dasselbe gilt für das Beschwerdeverfahren.

8.3 Die Beschwerde ist im Hauptpunkt abzuweisen (vorn E.6 und 7). Mit Bezug auf die Gewährung der unentgeltlichen Rechtsvertretung für das Rekursverfahren ist sie dagegen gutzuheissen und dem Beschwerdeführer in Abänderung von Dispositiv-ZifferII des angefochtenen Entscheids die unentgeltliche Rechtsverbeiständung zu gewähren. Da für das Rekursverfahren keine Kosten erhoben werden dürfen, erübrigt sich die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Der Vertreter des Beschwerdeführers legte eine Rechnung für seinen Aufwand im Rekursverfahren ein, wobei nicht klar ist, ob darin der gesamte Aufwand enthalten ist. Das Verwaltungsgericht kann daher diese Entschädigung nicht festsetzen. Diesbezüglich ist die Sache daher an die Vorinstanz zur Festsetzung und Auszahlung der Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands des Beschwerdeführers zurückzuweisen.

8.4 Bei diesem Ausgang sind die Kosten zu 2/3 dem Beschwerdeführer und zu 1/3 der Vorinstanz zu auferlegen (§65a Abs.2 in Verbindung mit §13 Abs.2 VRG). Eine Parteientschädigung ist dagegen nicht geschuldet (§17 Abs.2 VRG). Der Beschwerdeführer wird auf §16 Abs.4 VRG hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

8.5 Der Vertreter des Beschwerdeführers hat die Aufstellung über seinen Aufwand im Beschwerdeverfahren eingelegt. Vorab ist festzuhalten, dass der Stundenansatz für einen unentgeltlichen Rechtsbeistand in der Regel Fr.220.- und nicht Fr.250.- beträgt (§3 der Verordnung des Obergerichts über die Anwaltsgebühren vom 8.September 2010 in Verbindung mit §9 Abs.1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23.August 2010). Ein Grund, davon abzuweichen, besteht vorliegend nicht. Ausserdem ist der Aufwand für die Kenntnisnahme des Rekursentscheids vor der Vorinstanz geltend zu machen (- 120 Minuten), derweil die Kenntnisnahme des verwaltungsgerichtlichen Entscheids tatsächlich als Aufwand vor Verwaltungsgericht anfällt.

Für die Begründung der Beschwerde stellt der unentgeltliche Rechtsbeistand insgesamt 1'610Minuten rund 27Stunden in Rechnung. Die Beschwerdeschrift umfasst 54Seiten, wobei darin die Rekursschrift weitgehend enthalten ist. Nachdem die Akten der DAG teilweise vom Beschwerdeführer, teilweise vom Beschwerdegegner im Beschwerdeverfahren eingelegt worden waren und den Parteien zur Stellungnahme zur Verfügung standen, erscheinen nicht nur die Ausführungen des Beschwerdeführers zum Aktenbeizug in diesem Ausmass als unnötig ausführlich; vielmehr gehen die äusserst umfangreichen Ausführungen im Beschwerdeverfahren weit über das Notwendige hinaus und erscheinen als nicht mehr angemessener Aufwand. Entsprechend ist der im Beschwerdeverfahren geltend gemachte Aufwand für das Verfassen der Beschwerdeschrift von rund 27Stunden um 1/3 auf 18Stunden zu kürzen.

Für das Verfassen der Beschwerdereplik stellt der unentgeltliche Rechtsbeistand einen Aufwand von 930Minuten 15,5Stunden in Rechnung. Er macht dabei geltend, aufgrund der umfangreichen Rechtsschriften habe es sich um ein ausserordentlich komplexes Verfahren gehandelt. Zwar liegt tatsächlich nicht ein Fall von völlig untergeordneter Bedeutung vor. Allerdings vermochte der Beschwerdegegner, wollte er seiner Sorgfaltspflicht genügen, die Beschwerdeschrift von 54Seiten kaum auf wenigen Seiten zu beantworten; insofern trug die umfangreiche Beschwerdeschrift zweifellos zum insgesamt umfangreichen Schriftenwechsel bei. Konkret besteht die Beschwerdereplik überwiegend aus Wiederholungen aus den bisherigen Rechtsschriften des Beschwerdeführers. Im Unterschied zum Rekurs scheint der Beschwerdeführer etwa die Urheberschaft am Merkblatt in der Beschwerdereplik definitiv der DAG zuzuschieben, obgleich die vom Beschwerdegegner ins Recht gelegte Beilage das Gegenteil belegt. Insgesamt ist auch hier der geltend gemachte Aufwand zu hoch und um knapp 1/3 auf 10,5Stunden zu reduzieren. Die übrigen Aufwandpositionen erfordern keine weiteren Bemerkungen.

Demnach ist der Gesamtaufwand von 3'395Minuten um 120Minuten (Kenntnisnahme des Rekursentscheids), 530Minuten (Beschwerde) und 300Minuten (Beschwerdereplik), total um 950Minuten auf 2'445Minuten (3'395 ./. 950) bzw. 40Stunden 45Minuten zu kürzen. Die Barauslagen erscheinen mit Fr.774.60 ausgewiesen. Demnach ergibt sich eine Entschädigung von insgesamt Fr.8'965.- zuzüglich Fr.774.60 (total Fr.9'739.60) zuzüglich Fr.779.20 (8% Mehrwertsteuer), total Fr.10'518.80.

Demgemäss erkennt die Kammer:

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 180.-- Zustellkosten,
Fr. 3'180.-- Total der Kosten.