Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2012.00420)

VB.2012.00420

Urteil

der 4. Kammer

vom 24.Oktober2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

gegen

betreffend Privatunterricht,

hat sich ergeben:

I.

A1 und A2 teilten der Bildungsdirektion des Kantons Zürich mit Schreiben vom 7.August 2007 mit, ihre beiden Söhne M (geboren Juni 1993) und N (geboren August 1999) ab August 2007 weiterhin privat zu unterrichten. Auf Aufforderung der Bildungsdirektion, mitzuteilen, an welcher Schule und durch wen ihre Söhne unterrichtet würden, erklärten die Eltern, mehrheitlich selber als Lehrperson tätig zu sein. Die Bildungsdirektion verweigerte daraufhin mit Verfügung vom 17.Juli 2008 die Anerkennung der Ausbildung der Eltern als abgeschlossene Lehrerausbildung und untersagte ihnen den Privatunterricht für den nunmehr noch schulpflichtigen Sohn N per 15.August 2008.

II.

Die Eltern rekurrierten am 15./16.August 2008 und beantragten die Aufhebung der Verfügung vom 17.Juli 2008 unter Entschädigungsfolge. Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 23.Mai 2012 ab.

III.

A1 und A2 gelangten hiergegen mit Beschwerde vom 28.Juni 2012 ans Verwaltungsgericht und beantragten in materieller Hinsicht Folgendes:

Die Bildungsdirektion mit Beschwerdeantwort vom 5.Juli 2012 und die Staatskanzlei namens des Regierungsrats mit Vernehmlassung vom 24./26.Juli 2012 beantragten die Abweisung der Beschwerde. A1 und A2 nahmen hierzu am 18.August 2012 Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach §70 in Verbindung mit §5 Abs.1 VRG von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen betreffend die Zulässigkeit von Privatunterricht ist das Verwaltungsgericht nach §41 Abs.1 in Verbindung mit §19 Abs.1 lit.a VRG, §19b Abs.2 lit.a Ziff.1 VRG und §69f. des Volksschulgesetzes vom 7.Februar 2005 (VSG, LS412.100) sowie §§4244 econtrario VRG zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1 Die Beschwerde verlangt den Beizug der vorinstanzlichen Verfahrensakten sowie Gelegenheit zur Stellungnahme zur Beschwerdeantwort der Beschwerdegegnerin. Mit dem von Amtes wegen vorgenommenen (§57 Abs.1 Satz1 VRG) Beizug der Akten sowie der den Beschwerdeführenden eingeräumten und von diesen wahrgenommenen Möglichkeit, zur Beschwerdeantwort Stellung zu nehmen, ist diesen Anträgen entsprochen worden.

2.2 Weiter verlangen die Beschwerdeführenden, sie und der betroffene Sohn N seien zur Sache zu befragen. Nach §60 Satz1 VRG erhebt das Verwaltungsgericht die zur Abklärung des Sachverhalts erforderlichen Beweise von Amtes wegen. Auf die Abnahme eines angebotenen Beweismittels darf dann verzichtet werden, wenn die Tatsache, die eine Partei beweisen will, nicht rechtserheblich ist, wenn ein bereits feststehender Sachverhalt bewiesen werden soll wenn in antizipierter Beweiswürdigung von vornherein gewiss ist, dass der angebotene Beweis keine wesentliche Klärung herbeizuführen vermag (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, §60 N.11). Nachdem die Beschwerdeführenden sich im Rahmen ihrer Rechtsmittelschriften zum Sachverhalt ausführlich äussern und dabei auch den Standpunkt ihres Sohns N einbringen konnten, ist nicht ersichtlich, was eine Befragung Neues ergeben soll, und erscheint eine solche überflüssig. Unter diesen Umständen kann ohne Verletzung des rechtlichen Gehörs auf eine Anhörung verzichtet werden (Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000, S.372f. mit Hinweisen).

2.3 Die Beschwerdeführenden ersuchen sodann gestützt auf §59 VRG um eine mündliche Verhandlung. Nach dieser Bestimmung liegt es im Ermessen des Verwaltungsgerichts, ob es eine mündliche Verhandlung durchführen will. Das Verwaltungsgericht übt denn auch Zurückhaltung in der Anordnung mündlicher Verhandlungen (Kölz/Bosshart/Röhl, §59 N.3 auch zum Folgenden). Ein Anspruch auf mündliche Verhandlung lässt sich daraus nicht ableiten. Unter Verweis auf das vorgängig zur Anhörung Ausgeführte ist vorliegend auf eine mündliche Verhandlung zu verzichten.

3.

3.1 Das Verwaltungsgericht hatte sich in zwei Entscheiden vom 3.Juni 2010 mit der Rechtmässigkeit von §69 Abs.3 VSG auseinanderzusetzen, welcher bestimmt, dass Privatunterricht von überjähriger Dauer von einer Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden muss. Dabei kam das Verwaltungsgericht zum Schluss, diese Bestimmung bedeute zwar eine Einschränkung des verfassungsmässigen Rechts auf Schul- Unterrichtsfreiheit; weil der Eingriff auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe und im öffentlichen Interesse sowie verhältnismässig sei, erweise sich die Einschränkung nach Art. 36 der Bundesverfassung vom 18.April 1999 (BV, SR101) aber als zulässig (VGr, 3.Juni 2010, VB.2010.00068 sowie VB.2010.00069, je E.3 und 4.2 [VB.2010.00069 nicht unter www.vgrzh.ch]). Das Bundesgericht bestätigte diese Entscheide mit Urteilen vom 20.September 2011 (BGr, 2C_592/2010 sowie 2C_593/2010).

3.2 Die Beschwerdeführenden bringen vor, entgegen diesen Entscheiden sei §69 Abs.3 VSG verfassungswidrig, was vorliegend festzustellen sei. Die Beschwerdeführenden hätten bereits vier ihrer Kinder bis zum Schulabschluss selber unterrichtet; diese hätten den Übertritt ins Berufsleben bzw. in ein Studium erfolgreich geschafft. Tatsächlich seien ihre Unterrichtsmethoden denjenigen staatlicher Schulen überlegen. Die Bildung von Kindern durch den Staat sei zudem nicht im öffentlichen Interesse. Schliesslich machen die Beschwerdeführenden geltend, sie verfügten über eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinne von §69 Abs.3 VSG; es ergebe sich aus den Akten, dass sie über höhere Universitätsabschlüsse verfügten und die notwendigen pädagogischen Zusatzausbildungen hätten.

4.

4.1 Das Betreiben und der Besuch einer Privatschule wird durch die in der Bundesverfassung niedergelegten Grundrechte sowie durch die von Art.15 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27.Februar 2005 (KV, LS101) geschützte Schulfreiheit gewährleistet; dies dürfte auch den sogenannten Privatunterricht einschliessen (VGr, 3.Juni 2010, VB.2010.00068, E.3.2 mit Hinweisen; BGr, 20.September 2011, 2C_592/2010, E.3.2). Allerdings schreibt Art.62 Abs.2 BV den Kantonen vor, einen obligatorischen Grundschulunterricht vorzusehen. Demgemäss sind Kinder im Kanton Zürich gemäss §3 Abs.2f. VSG während elf Jahren, längstens jedoch bis zum vollendeten 16.Altersjahr schulpflichtig.

4.2 Privatschulen, welche die gleichen Aufgaben wie die öffentliche Volksschule erfüllen, sind nach Art. 117 Abs.1 KV bewilligungspflichtig und stehen unter staatlicher Aufsicht. Gemäss §69 Abs.3 VSG darf überjähriger Privatunterricht nur durch eine Person mit abgeschlossener Lehrerausbildung erteilt werden. Bei der Auslegung dieser Norm ist zu berücksichtigen, dass sie dem bundesrechtlichen Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht (Art. 19 in Verbindung mit Art. 62 BV) zu genügen hat; auch der private Einzelunterricht muss ausreichend sein (vgl. BGr, 25.Januar 2012, 2C_686/2011, E.2.3.3, sowie 20. September 2011, 2C_592/2010, E. 3.3.1). Die Ausbildung muss für den Einzelnen angemessen und geeignet sein sowie genügen, um die Schüler gebührend auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten. Der verfassungsrechtlich geschützte Anspruch des Kindes auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn seine Ausbildung durch den Staat durch die Eltern in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist bzw. wenn das Kind Lerninhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten, es von einer nicht genügend ausgebildeten fähigen Lehrperson unterrichtet wird, dass es in der Gesellschaft im demokratischen Gemeinwesen nicht (mehr) partizipieren kann. Ein ausreichender Grundschulunterricht muss somit nicht nur schulisches Wissen vermitteln, sondern auch die soziale Kompetenz der Schülerinnen und Schüler entwicklungsspezifisch fördern (vgl. zum Ganzen BGr, 25.Januar 2012, 2C_686/2011, E.2.3.3, sowie 20. September 2011, 2C_592/2010, E. 3.3.1; BGE 129I35 E.7.3).

4.3 Einschränkungen eines Freiheitsrechts müssen gemäss Art. 36 BV auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse sein und die Verhältnismässigkeit wahren. Der Rechtssatz muss so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 124I203 E.2b, 117 Ia 472 E.3e). Wichtige Gesetze bzw. schwere Eingriffe bedürfen zudem einer Grundlage auf Gesetzesstufe (Art.36 Abs.1 Satz2 BV, Art.38 KV). Verhältnismässig ist eine Massnahme, wenn sie geeignet ist, das damit verfolgte öffentliche Interesse zu erreichen, und wenn keine gleich geeignete aber mildere Massnahme in Frage kommt. Schliesslich dürfen die negativen Wirkungen für die Betroffenen nicht schwerer wiegen als das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der Massnahme (vgl. zum Ganzen Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8.A., Zürich etc. 2012, N.320ff.).

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze hat das Verwaltungsgericht festgehalten, der mit §69 Abs.3 VSG verbundene Eingriff in das Recht auf Privatunterricht entspreche einem öffentlichen Interesse und sei verhältnismässig. Namentlich sei es nicht praktikabel, die Qualität des Unterrichts unterrichtender Laien in periodischen Kontrollen durch die Behörde überprüfen zu lassen (VGr, 3.Juni 2010, VB.2010.00068, E.4.2).

Was die Beschwerdeführenden gegen diese Erwägungen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen. Mit §69 Abs.3 VSG besteht für den Eingriff eine genügend bestimmte Rechtsgrundlage auf Gesetzesstufe. Die Beschwerdeführer verkennen sodann, dass das öffentliche Interesse nicht darin besteht, die Bildung durch den Staat zu vermitteln, sondern darin, allen schulpflichtigen Kindern den Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht zu gewähren. Dass jedenfalls die Hauptlehrperson über eine abgeschlossene Lehrerausbildung verfügen muss, ist zur Erreichung dieses Ziels geeignet. Zwar wäre eine behördliche Kontrolle der Lehrtätigkeit von Laien wohl eine mildere Massnahme, angesichts des damit verbundenen Mehraufwands fehlte es dieser Massnahme aber an der notwendigen Praktikabilität. Schliesslich erweist sich der Eingriff auch als zumutbar. Die Einschränkung der Eltern welche weiterhin frei sind, eine ausgebildete Lehrkraft anzustellen, selber die Lehrerausbildung zu besuchen das Kind neben den staatlichen Schulen in unzählige über eine Bewilligung verfügende Privatschulen zu schicken ist gering verglichen mit dem öffentlichen Interesse, den Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht zu gewährleisten.

5.

5.1 Demnach könnten die Beschwerdeführenden den Privatunterricht nur weiterführen, wenn sie über eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinne von §69 Abs.3 VSG verfügten. Weder das Volksschulgesetz noch die Volksschulverordnung vom 28.Juni 2006 (LS412.101) definieren den Begriff der abgeschlossenen Lehrerausbildung.

5.2 Grundlage der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, so muss unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es namentlich auf den Zweck einer Regelung, die dem Gesetz zugrundeliegenden Wertungen sowie auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Im Verwaltungsrecht kommt der Interessenabwägung zwischen staatlichen und privaten Interessen zudem eine wichtige Rolle zu (vgl.zum Ganzen BGE 137III217 E.2.4.1, 134 II 249 E.2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3.A., Bern 2009, §25 N.3ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.A., Zürich/St.Gallen 2010, Rz.214ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

Den Materialien lässt sich nicht entnehmen, welche Anforderungen an eine abgeschlossene Lehrerausbildung im Sinne von §69 Abs.3 VSG zu stellen sind (vgl. ABl 2004 927ff.). Nach den vorgängigen Ausführungen bezweckt diese Bestimmung sicherzustellen, dass die pädagogischen Fähigkeiten von privaten Unterricht abhaltenden Personen denjenigen einer an der Volksschule tätigen Lehrperson entsprechen. Die Bestimmung, wonach Lehrpersonen bei überjährigem Privatunterricht über eine abgeschlossene Lehrerausbildung verfügen müssen, ist deshalb so zu verstehen, dass es sich um einen im Kanton Zürich für die Lehrtätigkeit an der Volksschule anerkannten Ausbildungsabschluss (Lehrdiplom) handeln muss; dies entspricht den von der Beschwerdegegnerin an Lehrpersonen für Privatunterricht gestellten Anforderungen (vgl. auch Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2.A., Bern 2003, S.476f. wonach Eltern, welche ihre Kinder selber unterrichten, "natürlich über die entsprechende Lehrbefähigung und -bewilligung verfügen" müssen).

5.3 Die Beschwerdeführenden machen zwar geltend, über Hochschulabschlüsse zu verfügen und mit pädagogischer Literatur vertraut zu sein. Dass sie über ein Lehrdiplom des Kantons Zürich über ein nach der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 22.September 1996 (LS 410.4) im Kanton Zürich anzuerkennendes anderes Lehrdiplom verfügen, machen sie jedoch nicht geltend. Demnach erfüllen sie die Voraussetzungen von §69 Abs.3 VSG nicht. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführt, ist die Situation der Beschwerdeführenden auch nicht mit derjenigen von Personen vergleichbar, die im Rahmen des neu geschaffenen Programms zum Quereinstieg in den Lehrberuf bereits während der Ausbildung in einem Teilpensum unterrichten. Im Gegensatz zu den Beschwerdeführenden werden die angehenden Lehrkräfte intensiv betreut und besuchen neben ihrer Lehrtätigkeit weiterhin die pädagogische Hochschule.

6.

6.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen und der vorinstanzliche Entscheid auch hinsichtlich der Nebenfolgen (Dispositiv-Ziff.IIf.) zu bestätigen.

6.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen und ist ihnen keine Parteientschädigung zuzusprechen (§65a Abs.2 in Verbindung mit §13 Abs.2 Satz1 und §14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, §14 N.3; §17 Abs.2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 140.-- Zustellkosten,
Fr. 2'140.-- Total der Kosten.