Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2009.00455)

VB.2009.00455

Entscheid

der 1. Kammer

vom 18. November 2009

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretärin Nicole Tschirky.

In Sachen

gegen

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.

Mit Verfügung vom 23. Dezember 2008 verweigerte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich der A AG die baurechtliche Bewilligung für vier Plakatwerbestellen im Format F12 (130 x 284 cm) für wechselnde Fremdwerbung auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der C-Strasse 02 in Zürich.

II.

Den hiergegen von der A AG erhobenen Rekurs hiess die Baurekurskommission I des Kantons Zürich mit Entscheid vom 19. Juni 2009 gut; das Amt für Städtebau der Stadt Zürich wurde eingeladen, die nachgesuchte Baubewilligung zu erteilen, und zu einer Umtriebsentschädigung von insgesamt Fr. 1'200.- an die A AG verpflichtet.

III.

Mit Beschwerde vom 30. August 2009 beantragte das Amt für Städtebau der Stadt Zürich dem Verwaltungsgericht, den Rekursentscheid vom 19. Juni 2009 aufzuheben und die kommunale Verfügung vom 23. Dezember 2008 wiederherzustellen, unter Kostenfolge zulasten der A AG.

Die Baurekurskommission am 15. September 2009 und die A AG am 8. Oktober 2009 beantragten Abweisung der Beschwerde; Letztere stellte zudem den Eventualantrag, die geplanten Plakatstellen in der Zahl zu reduzieren und unter Auflagen zu bewilligen, und ersuchte um Durchführung eines Augenscheins sowie um Zusprechung einer Parteientschädigung.

Die Begründung des Rekursentscheids und die Parteivorbringen werden, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

Die Gemeinde, welche bezüglich der Einordnung der streitbetroffenen Plakatwerbestellen über einen besonderen Ermessensspielraum verfügt, ist gemäss § 21 lit. b des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) nach ständiger Rechtsprechung ohne Weiteres zur Beschwerde befugt (RB 1979 Nr. 10). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die form- und fristgerechte Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdegegnerin beantragt die Durchführung eines Augenscheins. Der Entscheid, ob ein solcher angeordnet werden soll, steht im pflichtgemässen Ermessen der mit der Sache befassten Behörde. Eine dahingehende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf andere Weise nicht ermittelt werden können. Die Durchführung eines Augenscheins ist somit nur geboten, wenn die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien vermöchten durch ihre Darlegungen auf dem Lokal Wesentliches zur Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen (RB1995 Nr. 12 = BEZ1995 Nr.32 mit Hinweisen).

Die Vorinstanz hat am 6. Mai 2009 im Beisein der Parteien einen Augenschein durchgeführt und die gewonnenen Erkenntnisse in einem Protokoll dokumentiert. Auf das Ergebnis dieses Lokaltermins darf auch im vorliegenden Beschwerdeverfahren abgestellt werden. Da die überblickbaren örtlichen Verhältnisse aus den Akten, insbesondere den fotografischen Dokumentationen und den Plänen, hinreichend ersichtlich sind, erübrigt sich ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein.

3.

Das Baugrundstück ist gemäss dem geltenden Zonenplan der Wohnzone W4 mit einem vorgeschriebenen Wohnanteil von 90 % zugewiesen und mit einem 7-geschossigen Gebäude überstellt. Es unterliegt den Vorschriften zum privaten Gestaltungsplan "D-Areal" (GPV). Gemäss Art. 13 dieses Gestaltungsplans sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren Teilen so zu gestalten, dass eine besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung erreicht wird.

Die Beschwerdegegnerin beabsichtigt, parallel zur C-Strasse auf der Sockelmauer des streitbetroffenen Grundstücks vier einseitige, unbeleuchtete Plakatwerbestellen für wechselnde Fremdwerbung im Format F 12 (130 x 284 cm) zu errichten. Das Amt für Städtebau der Stadt Zürich verweigerte die Baubewilligung mit der Begründung, dass den geplanten Plakatwerbestellen am vorgesehenen Standort keine besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung im Sinn von Art. 13 GPV zugesprochen werden könne.

3.1 Gemäss § 238 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu ge­stalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Wie bereits ausgeführt, unterliegt das Baugrundstück den Vorschriften zum privaten Gestaltungsplan "D-Areal", weshalb für Bauten und Anlagen auf diesem Gebiet nicht bloss eine befriedigende, sondern eine besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung vorausgesetzt wird (Art. 13 GPV).

3.2 Die Baurekurskommission hat die zu §238 PBG entwickelte Rechtsprechung in ihrem Entscheid zutreffend dargestellt, weshalb nach § 70 VRG in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG darauf verwiesen werden kann. Hervorzuheben ist, dass die Beurteilung, ob eine Plakatwerbestelle den Anforderungen von § 238 PBG bzw. Art. 13 GPV entspricht, nicht nach subjektivem Empfinden, sondern nach objektiven Massstäben und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen hat (VGr, 18.Juni 1997, BEZ 1997 Nr.23 E.4b/aa; BGr, 28.Oktober 2002, 1P.280/2002, E. 3.5.2, www.bger.ch). Dabei ist eine umfassende Würdigung aller massgebenden Gesichtspunkte vorzunehmen (VGr, 2. März 2000, BEZ2000 Nr.17 E.5 und 6b; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Bd.I, 3.A., Zürich 1999, N.654).

3.3 Den kommunalen Baubehörden kommt bei der Anwendung des Ästhetikparagrafen eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit bzw. ein besonderer Beurteilungsspielraum zu (RB1981 Nr.20; VGr, 1. November 2006, BEZ 2006 Nr. 55, E.3.1; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, §20 N.19). Bei der Überprüfung kommunaler Einordnungsentscheide haben sich die Rechtsmittelinstanzen sowohl im Rahmen der Angemessenheits- als auch der Rechtskontrolle Zurückhaltung aufzuerlegen. Wenn der Entscheid auf einer vertretbaren Würdigung der massgebenden Sachumstände beruht, hat die Rekursinstanz ihn zu respektieren und darf nicht ihre eigene Beurteilung an die Stelle derjenigen der örtlichen Baubehörde setzen. Sie darf trotz umfassender Überprüfungsbefugnis nur dann einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist, und kann eine vertretbare ästhetische Würdigung nicht einfach durch ihre eigene ersetzen (RB1981 Nr.20, 1986 Nr.116; Kölz/Bosshart/Röhl, §20 N.19; vgl. auch BGr, 21.Juni 2005, ZBl107/2006, S.430 ff., E.3.2 und 4, mit Bemerkungen von Arnold Marti). Die kommunale Behörde kann sich allerdings nur dann auf ihren geschützten Beurteilungsspielraum berufen, wenn sie spätestens in der Rekursvernehmlassung die geforderte nachvollziehbare Begründung vorbringt (RB 1991 Nr.2; VGr, 1. November 2006, VB.2006.0026, E. 3.1, www.vgrzh.ch).

Das gemäss §50 VRG in der Regel nur zur Rechtskontrolle befugte Verwaltungsgericht hat somit insbesondere die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Rechtsfrage zu beantworten, ob die Rekursinstanz zulässigerweise in den Beurteilungsspielraum der Gemeindebehörde eingegriffen hat.

4.

4.1 Die örtliche Baubehörde hat im Bauverweigerungsbeschluss vom 23. Dezember 2008 sowie in der Rekursvernehmlassung vom 26. März 2009 eingehende Erwägungen zur Gestaltung und Einordnung der geplanten Plakatwerbestellen angestellt und die örtlichen Verhältnisse dementsprechend gewürdigt. Die Baubehörde hat damit von dem ihr zustehenden Beurteilungsspielraum Gebrauch gemacht und es liegt kein Fall vor, in welchem die Rekursinstanz mangels Ermessensbetätigung der Gemeindebehörde eine eigene ästhetische Würdigung vornehmen durfte (vgl. RB1991 Nr.2; VGr, 19.April 2002, BEZ 2002 Nr. 18, E.5a).

4.2 Neben den allgemeinen Erwägungen zur Tragweite von § 238 Abs. 1 PBG und zum Beurteilungsspielraum der Gemeinde hält die Baurekurskommission zur Einordnung im Wesentlichen fest, dass der Beschwerdegegnerin nicht gefolgt werden könne, soweit sie die vorhandenen Freiräume und den "filigranen und sorgfältig gestalteten Staketenzaun" als Teil des Gestaltungsplankonzepts bezeichne. Vielmehr seien diese Gegebenheiten dem Zufall einer Nachlässigkeit bei der Überbauung des Areals zu verdanken und liefen dem Gestaltungsplankonzept tendenziell eher zuwider. Anlässlich des Augenscheins habe sich folgender Eindruck geboten: Die vom E-Platz aus doppelspurig nach F führende C-Strasse weise im fraglichen Abschnitt keine schützenswerten Merkmale auf, sondern die Strassenumgebung werde optisch dominiert von der sehr markanten Bahnüberführung, wild bewachsenen Böschungen und industriell anmutenden Gewerbebauten. Auch das 7-geschossige Gebäude hinter den vorgesehenen Werbestandorten mit dem roten Fassadenanstrich hebe sich nicht aus diesem Kontext hervor, sondern reihe sich optisch klar in die benachbarten Gewerbebauten ein. Der von der Vorinstanz als "filigran" angepriesene Staketenzaun präsentiere sich als rein funktionale, optisch absolut unprätentiöse Grundstücksbegrenzung, die den identischen Staketenzaun der stadtauswärts liegenden, gewerblich genutzten Liegenschaften fortsetze. In der näheren Umgebung seien weder Grünbereiche noch Gebäude zu sehen, deren Erscheinung durch die vorgesehenen Werbestellen irgendwie beeinträchtigt werde. Die Werbestellen würden ausserdem auch nicht quer schräg zu irgendwelchen bestehenden räumlichen Verhältnissen erstellt, sondern kämen in die Richtung der Strasse und der Grundstücksgrenze zu stehen und würden optisch als Teil der Grundstücksbegrenzung wahrgenommen. Die vier Plakatwerbestellen im Format F 12 wirkten ausserdem weder für sich genommen noch im Verhältnis zur baulichen Umgebung "überdimensional".

Diese Erwägungen erweisen sich zur Begründung, dass und inwiefern die örtliche Baubehörde im Rahmen ihrer Entscheidungsfreiheit nicht sachgerecht entschieden ihren Beurteilungsspielraum überschritten hat, als ungeeignet. Vielmehr ersetzt die Vorinstanz unzulässigerweise das Ermessen der örtlichen Baubehörde durch ihr eigenes, ohne hinreichend darzutun, inwiefern dieses unvertretbar sein soll.

4.3 Im Beschluss vom 23. Dezember 2008 sowie in der Rekursvernehmlassung vom 26.März 2009 hat das Amt für Städtebau der Stadt Zürich festgehalten, den Plakatwerbestellen könne am vorgesehenen Standort keine besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung gemäss Art. 13 GPV zugesprochen werden. Der Hintergrund der Plakatwerbestellen werde wesentlich durch das 7-geschossige Gebäude an der C-Strasse 02 mit rotem Fassadenanstrich bestimmt, welches bereits nach den Anforderungen von Art. 13 GPV errichtet worden sei. Die Umgebung des Bauvolumens sei offen gehalten und durch einen filigranen und sorgfältig gestalteten Staketenzaun aus Metall vom Strassenraum abgegrenzt. Die vier überdimensionalen Plakatwerbestellen wirkten als Barriere zwischen dem bewusst offen gehaltenen Umschwung der Wohnbebauung und der Strasse. Sie seien eine räumliche Zäsur, widersprächen der Konzeption des offen gestalteten Aussenraums und störten die räumliche Disposition massiv. Das zeitweise starke Verkehrsaufkommen an der C-Strasse, welches im Gegensatz zum Standort der streitbetroffenen Plakatwerbestellen ausserhalb des Gestaltungsplangebiets liege, bewirke keine Minderung der hochwertigen Gestaltung des betroffenen Baubestands samt seiner Umgebung. Dass das "D-Areal" früher zu einer Industriezone gehört habe, sei seit Inkrafttreten des erwähnten Gestaltungsplans nur noch von historischem Interesse. Die aktuelle, verdichtete Überbauung des Gebiets habe erst dadurch entstehen können, dass der Gestaltungsplan im Vergleich zur geltenden Bau- und Zonenordnung eine höhere Ausnützung erlaube. Gleichzeitig seien an die stadträumliche Gestaltung neue Massstäbe gesetzt (besonders gute Gesamtwirkung) und ein Wohnanteil von mindestens 80 % vorgeschrieben worden (Art. 8 Abs. 2 GPV). Dass in der weiteren Umgebung auch (noch) Industriegebiete bestünden, sei für die Prüfung der Einordnung der Reklameanlagen im Gestaltungsplangebiet nicht wesentlich.

Diese Überlegungen der örtlichen Baubehörde, die aufgrund der Akten als sachlich richtig erscheinen, werden von der Vorinstanz nicht widerlegt. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die örtliche Baubehörde den sich im Gang befindlichen Wandel von einem reinen Industriequartier zu einem Wohnquartier, dessen Bauten, Anlagen und Umschwung so zu gestalten sind, dass eine besonders gute städtebauliche Gesamtwirkung gemäss Art. 13 GPV erreicht wird, entsprechend berücksichtigt. In der Beschwerdeschrift weist das Amt für Städtebau zudem darauf hin, dass es sich mit "Konzeption des offen gestalteten Aussenraums" nicht auf ein festgeschriebenes Konzept des konkreten Gestaltungsplans, sondern auf ein für dieses sich im Umbruch befindende Gebiet zentrales städtebauliches Anliegen, nämlich die Abkehr von gegen aussen abgeschotteten Parzellen hin zu mehr Transparenz und Offenheit, bezogen habe. Wenn die Baubehörde somit zum Schluss kommt, dass es vorliegend an einem für die Einordnung günstigen Hintergrund fehle und die Plakatwerbestellen die transparent und offen gehaltene Umgebung negativ beeinträchtigten, sodass von einer besonders guten Gesamtwirkung im Sinn von Art. 13 GPV keine Rede sein könne, stellt dies eine durchaus nachvollziehbare ästhetische Würdigung dar, welche nach der oben ausgeführten Rechtsprechung vor den Rechtsmittelbehörden standhält. Eine reduzierte Zahl der geplanten Plakatwerbestellen die Begrünung der Rückwände wie dies von der Beschwerdegegnerin eventualiter beantragt wird vermag daran nichts zu ändern, weshalb sich die Verweigerung der Baubewilligung nicht als unverhältnismässig erweist.

5.

5.1 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass bei Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids auch das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18.April 1999 [BV]) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) verletzt seien. Das Amt für Städtebau der Stadt Zürich habe sich selber und Drittwerbenden an vielen Standorten im Stadtgebiet mit Gestaltungsplanung und auch in der Umgebung der C-Strasse (z.B. das Grossformat bei der Unterführung) Plakatwerbestellen bewilligt. Ausserdem rügt sie eine Verletzung der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV).

Die Bewilligungsbehörde muss ihren Beurteilungsspielraum pflichtgemäss ausüben, das heisst, sie hat sich insbesondere an das Gebot der rechtsgleichen Behandlung und das Willkürverbot zu halten sowie sich an anderen verfassungsrechtlichen Schranken zu orientieren (Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 74 und 80). Werden verschiedene Rechtsanwendungsakte miteinander verglichen, ist das Handeln der Behörden vorab unter dem Blickwinkel des Rechtsgleichheitsgebots und nicht des Willkürverbots zu überprüfen (vgl. etwa Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich 2006, N.527). Eine Verletzung des Willkürverbots wäre ohnehin nur anzunehmen, wenn die Bauverweigerung offensichtlich unhaltbar wäre, was vorliegend gerade nicht der Fall ist (vgl. E.4). Liegt ein vertretbarer Entscheid der örtlichen Baubehörde vor, entfällt auch der Vorwurf der Verletzung der Eigentumsgarantie.

Sofern ein Rechtssatz durch das Verwenden unbestimmter Rechtsbegriffe einen Spielraum offenlässt, hat die rechtsanwendende Behörde davon in allen gleich gelagerten Fällen gleichen Gebrauch zu machen (Häfelin/Müller/Uhlmann, N. 507 f. mit Hinweisen). Die Rüge, die örtliche Baubehörde habe mit der Bauverweigerung gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossen, wird von der Beschwerdegegnerin nicht substanziiert vorgebracht. In der Beschwerdeantwort verweist sie erstmals auf ein einzelnes Vergleichsbeispiel, wobei sie es jedoch unterlässt, den genauen Ort "des Grossformats bei der Unterführung" zu nennen. Zudem handelt es sich um eine neue Tatsachenbehauptung, welche im Verfahren vor Verwaltungsgericht gemäss § 52 Abs. 2 VRG ohnehin nicht mehr zu hören ist. Sollte es sich dabei um die ungefähr 20 Meter stadteinwärts unter der Bahnüberführung befindliche Werbestelle handeln, ist ausserdem darauf hinzuweisen, dass diese aufgrund der Geometrie der Unterführung gerade ein Beispiel wäre für eine gute Einordnung in die Umgebung.

5.2 Weiter rügt die Beschwerdegegnerin eine Verletzung ihrer Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV). Aufgrund der Doppelrolle der Stadt Zürich als Konkurrentin und Bewilligungsbehörde wende sie für den öffentlichen und den privaten Grund nicht die gleichen Kriterien an. Sinngemäss macht die Beschwerdegegnerin somit geltend, es liege eine unzulässige Massnahme gegen den Wettbewerb vor.

Im vorliegenden Fall bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Gründe für die Bauverweigerung von der Stadt nur vorgeschoben wurden, um eine unliebsame Konkurrenz auszuschalten. Dieser Vorwurf wird von der Beschwerdegegnerin allein mit der Tatsache begründet, dass die Stadt 60 neue Werbestellen auf öffentlichem Grund zur Verfügung stellen wolle, was sie mit einem Zeitungsartikel belegt, welcher vom 8. März 2006 datiert. Auch diese Rüge der Beschwerdegegnerin erweist sich somit als völlig unsubstanziiert.

5.3 Schliesslich rügt die Beschwerdegegnerin, dass die in E. 3.3 wiedergegebene Rechtsprechung Art. 77 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV) sowie das Rechtsverweigerungsverbot gemäss Art. 29 Abs. 1 BV verletze. Werde den Baurekurskommissionen eine weitgehende Zurückhaltung in Ermessensfragen auferlegt, entstehe ein "Gemeindebonus", innerhalb dessen die Gemeinden ohne jegliche wirksame Kontrolle wirken könnten, wie sie wollten.

Diesbezüglich ist die Beschwerdegegnerin darauf hinzuweisen, dass die Überprüfungsbefugnis der Baurekurskommissionen durch die Gemeindeautonomie eingeschränkt wird, welche ebenfalls in der Kantonsverfassung gewährleistet ist (Art. 85 KV). Aufgrund der Gemeindeautonomie dürfen die Baurekurskommissionen trotz umfassender Überprüfungsbefugnis nur einschreiten, wenn die ästhetische Würdigung der kommunalen Behörde sachlich nicht mehr vertretbar ist. Die von der Baurekurskommission geübte "Zurückhaltung" ist somit die notwendige Konsequenz der den örtlichen Baubehörden in Einordnungsfragen zustehenden Autonomie und stellt keine Rechtsverweigerung im Sinn von Art. 29 Abs. 1 BV dar (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 17 ff.).

5.4 Es liegen somit auch keine anderen Gründe vor, die eine abweichende Beurteilung der Einordnung der streitbetroffenen Plakatwerbestellen rechtfertigen könnten.

6.

Demnach erweist sich die Bauverweigerung gestützt auf § 238 PBG in Verbindung mit Art.13 GPV als gerechtfertigt und die Beschwerde ist gutzuheissen.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit § 70 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren ausgangsgemäss nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss entscheidet die Kammer:

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'560.-- Total der Kosten.

6. Mitteilung an