Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2009.00350)

VB.2009.00350

Entscheid

der 3. Kammer

vom 17. Dezember 2009

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Gerichtssekretär Markus Heer.

In Sachen

A,

B,

betreffend Einleitung des Quartierplanverfahrens,

hat sich ergeben:

I.

Am nordöstlichen Rand der Stadt C, etwas erhöht, findet sich ein Waldstück, das D. Südlich davon verläuft die E-Strasse, deren nordwestlicher Bereich die unterhalb des D liegende, locker überbaute Landhauszone mit Blick über die Stadt C erschliesst. Die E-Strasse liegt in der Bauzone. Der erwähnte nordwestliche Teil der E-Strasse ist (gegen Südosten) bis etwa auf Höhe der Liegenschaft Nr. 01 als Flurweg Kat.-Nr. 02 ausgeschieden und erschliesst (gegen Nordwesten) eine Bauzonenfläche von etwa 20'000 m². Aufgrund der teilweise sehr grossen Parzellen mit beträchtlichen Nutzungsreserven und der privilegierten Hanglage rechnete die Stadt C mit etwa 30 zusätzlichen Wohneinheiten bei verdichteter Nutzung der erwähnten Grundstücke. Den Anforderungen an die Erschliessung vermöchte der als Flurweg ausgeschiedene Teil der E-Strasse nicht zu genügen. Deswegen unterbreitete die Stadt C den betroffenen Grundeigentümerinnen und Grundeigentümern am 17.Dezember 2007 ein Sanierungsprojekt für diesen Teil der E-Strasse; die Betroffenen bevorzugten jedoch eine Lösung auf privater Basis. Nachdem sich eine solche in der Folge nicht ergab, leitete die Stadt C mit Beschluss vom 9. Dezember 2008 über das Gebiet F das amtliche Quartierplanverfahren nach § 147 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ein. Das Quartierplangebiet umfasst die Grundstücke, welche durch die Aufhebung der Flurwege Kat.-Nrn. 02 (nordwestlicher Teil der E-Strasse), 11 (entlang des südwestlichen Teils des D) sowie 08 (Abzweiger von der E-Strasse nach Osten kurz vor der Einmündung in die G-Strasse) betroffen sind.

II.

Gegen den Beschluss vom 9. Dezember 2008 erhoben am 28. Februar 2009 A und B, je Miteigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 03 (E-Strasse 04) und Mitglieder der Flurweggenossenschaft des Flurwegs 02 Rekurs bei der Baudirektion des Kantons Zürich und machten geltend, der Flurweg 02 könne nicht aufgehoben werden. Zudem diene das Quartierplanverfahren lediglich Partikularinteressen, indem es nur die Erschliessung zweier Randparzellen regle. Schliesslich habe die geplante Änderung der Einmündung der E- in die G-Strasse nur unter Einbezug der direkten Anstösser zu erfolgen. Der Stadtrat von C entgegnete in der Rekursantwort vom 24. März 2009, die Voraussetzungen für die Einleitung des Quartierplanverfahrens seien erfüllt. Die erwähnten Flurwege seien aufzuheben, weil sie nicht mehr der land- forstwirtschaftlichen Nutzung dienten. Es gehe sodann nicht bloss um die Erschliessung zweier Randparzellen; vielmehr seien die Grundstücke im Gebiet F nicht hinreichend erschlossen. Mit Verfügung vom 26. Mai 2009 wies die Baudirektion den Rekurs ab, soweit sie darauf eintrat.

III.

Dagegen richtet sich die von den Eheleuten A und B am 24. Juni 2009 eingelegte Beschwerde am Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Darin verlangen sie, es sei der Quartierplaneinleitungsbeschluss im Gebiet F in Anwendung von § 148 Abs. 2 PBG zu verweigern, und es sei die geplante Aufhebung des Flurwegs Kat.-Nr. 02 aufgrund der dafür fehlenden Voraussetzungen ebenfalls nicht zu gestatten. Die Baudirektion verwies in der Stellungnahme vom 24. August 2009 auf den angefochtenen Entscheid und verzichtete auf eine einlässliche Stellungnahme. Die Stadt C liess sich zur Beschwerde nicht vernehmen.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Die vorliegende Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Baudirektion über die Einleitung eines Quartierplanverfahrens. Nach der geltenden Regelung in §331 lit.c PBG entscheidet die Baudirektion als einzige Rechtsmittelinstanz Streitigkeiten über die Einleitung von Quartierplanverfahren. Allerdings garantiert Art. 29a der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) jeder Person, dass sie Rechtsstreitigkeiten durch eine richterliche Behörde beurteilen lassen kann. Diese Rechtsweggarantie ist von den Kantonen zu gewährleisten, denn nur die kantonalen Gerichte können die notwendige uneingeschränkte Sachverhaltsüberprüfung vornehmen, während vor Bundesgericht nur offensichtlich unrichtige Sachverhaltsfeststellungen gerügt werden können (vgl. Art. 97 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005, BGG). Zudem sind die Kantone gehalten, abgesehen von hier nicht interessierenden Ausnahmen obere kantonale Gerichte als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts einzusetzen.

1.2 Gemäss Art. 130 Abs. 3 BGG haben die Kantone im Bereich des Verwaltungsrechts bis zum 31. Dezember 2008 Ausführungsbestimmungen über die Zuständigkeit, die Organisation und das Verfahren der Vorinstanzen des Bundesgerichts zu erlassen, einschliesslich der Bestimmungen, die zur Gewährleistung der Rechtsweggarantie erforderlich sind. Daraus ergibt sich, dass ein im kantonalen Recht nicht vorgesehener, jedoch gemäss Bundesrecht erforderlicher Zugang zu einem oberen kantonalen Gericht ab 1. Januar 2009 zu gewährleisten ist. Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat dazu am 9. Dezember 2008 eine Weisung an die Behörden zur Verwirklichung der Rechtsweggarantie im Verwaltungsverfahren (Art. 29a BV) per 1. Januar 2009 erlassen. Danach haben die Verwaltungsbehörden des Kantons und der Gemeinden bei Anordnungen, die sie nach dem 1. Januar 2009 erlassen, die Rechtsmittelbelehrung so abzufassen, dass die Rechtsweggarantie gewährleistet und die Vorinstanzenregelung nach Art. 86 ff. BGG eingehalten wird. Grundsätzlich sind damit Rekursentscheide der Direktionen, Bezirksräte und Statthalter mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht anfechtbar (Weisung S. 16).

1.3 Vorliegend besteht die Besonderheit, dass der Beschwerdegegner den Einleitungsbeschluss für das Quartierplanverfahren F noch am 9. Dezember 2008, die Rekursinstanz (Baudirektion) ihren Entscheid jedoch am 26. Mai 2009 gefällt hat. Indessen ist die Regelung in der Weisung des Regierungsrates vom 9. Dezember 2008 klar. Anordnungen (worunter auch etwa Rekursentscheide zu verstehen sind), die nach dem 1.Januar 2009 ergangen sind, müssen den Rechtsweg garantieren und letztlich damit den Weg an das Verwaltungsgericht offenhalten. Der Entscheid der Baudirektion wurde am 26.Mai 2009 gefällt; die Baudirektion hat die Anforderungen an die Rechtsmittelbelehrung im angefochtenen Entscheid gewahrt. Entsprechend sind die Beschwerdeführenden entgegen § 331 lit. c PBG vorliegend zur Beschwerde berechtigt und das Verwaltungsgericht die dafür zuständige Instanz (so noch unter dem alten Recht schon Walter Haller/Peter Karlen, Planungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. A., Zürich 1999, Rz. 382). Dasselbe ergäbe sich überdies daraus, dass es sich beim Beschluss über die Einleitung des Quartierplanverfahrens um eine zivilrechtliche Angelegenheit im Sinn von Art.6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention handelt (vgl. dazu VGr, 20.Mai 2009, VB.2008.00520, E. 1.3, www.vgrzh.ch).

1.4 In sachlicher Hinsicht ist das Verwaltungsgericht nach § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) in Verbindung mit § 329 PBG zur Behandlung der vorliegenden, einen kommunalen Nutzungsplan (Quartierplan) betreffenden Beschwerde zuständig.

2.

2.1 Der Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG). Alle Grundstücke innerhalb des Quartierplangebiets müssen durch den Quartierplan erschlossen werden und an gegebenenfalls erforderlichen gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen teilhaben. Dabei sind Erschliessungen sowie gemeinschaftliche Ausstattungen so festzulegen, dass sie bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen (§ 128 Abs. 1 und 2 PBG).

2.2 Mit dem Rekurs gegen die Einleitung des Quartierplanverfahrens deren Verweigerung kann nur geltend gemacht werden, die Voraussetzungen zur Durchführung des Verfahrens fehlten sie seien gegeben; Einwendungen dieser Art können später nicht mehr behoben werden (§ 148 Abs. 2 PBG). Abzulehnen sind Einleitungsgesuche für Gebiete, welche auch nach Abschluss des Verfahrens in absehbarer Zeit keiner baulichen Nutzung zugeführt werden können, wie zum Beispiel Waldareale, in welchen eine in absehbarer Zeit nicht zu beseitigende Unmöglichkeit der Grob- Basiserschliessung besteht. Wenn die Erschliessung und die Parzellenformen für eine Überbauung des Quartierplangebiets genügend sind, jedoch ein Quartierplanverfahren ausschliesslich privaten Interessen dient (etwa Schaffung einer zusätzlichen Grundstückszufahrt), ohne dass damit auch ein öffentliches Interesse verbunden wäre (etwa im öffentlichen Interesse erwünschte Verbesserung der Erschliessung, Beseitigung eines polizei- planwidrigen Zustands), ist die Einleitung des Quartierplanverfahrens ebenso abzulehnen. Demnach kann der Einleitungsbeschluss nur nach einer grundsätzlichen Prüfung der Randbedingungen (etwa Zweckmässigkeit der Gebietssanierung, vermutliche Bedürfnisse der Öffentlichkeit) gefasst werden (Peter Müller et al., Kommentar zum Zürcher Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, Wädenswil 1985, § 148 N. 2, § 147 N.25; Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. A., Zürich 2006, Ziff. 4.8.3 S. 4-18).

2.3 Flurwege gelten als Wege zur Erschliessung land- forstwirtschaftlicher Grundstücke. Die Flurwegeigentümer können die Wege unbeschränkt zur land- forstwirtschaftlichen Nutzung ihrer Grundstücke befahren begehen. Die Wege sind durch die Eigentümer dauernd ihrem Zweck entsprechend zu unterhalten. Flurwege sind ganz teilweise aufzuheben, wenn sie nicht mehr der land- forstwirtschaftlichen Nutzung dienen. In eingezonten Gebieten kann die Aufhebung im Quartierplanverfahren durch die zuständige Direktion von Amtes wegen erfolgen (§§108 Abs.1 lit.b, 110 Abs.1, 112 Abs.1, 115 Abs.1 und 3 des Landwirtschaftsgesetzes vom 2.September 1979, LG).

2.4 Die Aufhebung von Flurwegen innerhalb von Bauzonen erfolgt unmittelbar durch den Quartierplan. Die Weggenossenschaft ist zur Aufhebung von Gesetzes wegen verpflichtet, wenn dies in einem Quartierplan erforderlich ist (Müller et al., §139 N.6 b/aa; Fritzsche/Bösch, S. 9-25). Das Erfordernis der grundsätzlichen Aufhebung ergibt sich einerseits daraus, dass sich die auf die Benutzung mit Geräten zur Bewirtschaftung von Wald und Feldern ausgerichteten Flur- und Genossenschaftswege in aller Regel bezüglich ihres Ausbaus als ungenügend erweisen. Da anderseits Flurwege für die Erschliessung von Bauten, die nicht der Land- und Forstwirtschaft dienen, nur mit Zustimmung der Mehrheit der Wegberechtigten verwendet werden dürfen (§ 110 Abs. 2 LG), vermögen sie regelmässig auch in rechtlicher Hinsicht nicht zu genügen. Für die Aufhebung im Quartierplanverfahren ist das Einverständnis der Wegberechtigten hingegen nicht erforderlich (§ 115 Abs. 3 und § 116 Abs. 1 LG; vgl. dazu Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im Zürcher Quartierplanverfahren, Zürich 2004, S. 20 f.). Daran ändern die von den Beschwerdeführern eingelegten Empfehlungen der Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich vom 4.Januar 1984 zur Bereinigung der Flurweg- und Eigentümerverzeichnisse nichts.

3.

3.1 Die Beschwerdeführenden stellen umfangreiche Berechnungen an, wonach es nicht zutreffen könne, dass künftig mit etwa 30 Wohneinheiten im Quartierplangebiet zu rechnen sei. Sie verneinen damit ein Erschliessungserfordernis im Quartierplangebiet. Demgegenüber hielt die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid fest, die Berechnung von etwa 30 möglichen Wohneinheiten werde von den damals Rekurrierenden (heute Beschwerdeführenden) nicht ernsthaft infrage gestellt. Das haben die Beschwerdeführenden nunmehr nachgeholt.

3.1.1 Vorerst ist festzuhalten, dass das Quartierplangebiet längst einer baulichen Nutzung zugeführt wurde und es nunmehr darum geht, die Erschliessungsanlagen der möglichen künftigen Nutzung anzupassen. Dies steht zweifellos im öffentlichen Interesse, wobei es für die Einleitung des Quartierplanverfahrens bereits genügen würde, dass auch nur ein Grundstück im Quartierplangebiet nicht genügend erschlossen ist. Ausserdem sind die Parzellenformen einer weitergehenden Überbauung zugänglich und vermöchte die bestehende Erschliessung den Anforderungen von rund 30 weiteren möglichen Wohneinheiten nicht zu genügen. Denn bei dieser Zahl von Wohneinheiten hat die Zufahrt über eine Zufahrtsstrasse zu erfolgen, was eine Strassenbreite von 4.0 bis 4.75 m erfordert, welche die E-Strasse im Quartierplangebiet überwiegend nicht aufweist (vgl. § 5 lit. b, § 6 Abs.1 der Zugangsnormalien vom 9.Dezember 1987 sowie Anhang Technische Anforderungen Zufahrtsstrasse).

3.1.2 Die Beschwerdeführenden weisen darauf hin, dass die Parzellen Kat.-Nrn. 05 und 06 durch die D-Strasse erschlossen seien, woraus sie anscheinend auf die fehlende Notwendigkeit eines Ausbaus des Flurwegs E-Strasse schliessen. Ebenso wollen die Beschwerdeführenden die Erschliessung der weiteren Grossparzelle Kat.-Nr. 07 über den Flurweg 08 gewährt sehen. Schliesslich sei die Parzelle Kat.-Nr. 09 über den bereits ausgebauten Teil der E-Strasse zu erschliessen. Aufgrund dieser Vorgaben und der entsprechenden Kürzung der überbaubaren Fläche gelangen die Beschwerdeführenden dazu, dass bloss fünf zusätzliche Wohneinheiten im Quartierplangebiet über die E-Strasse (02) erschlossen werden müssten. Selbst wenn dem aber so wäre, würden durch die E-Strasse im Quartierplangebiet über zehn Wohneinheiten erschlossen, wofür ein Zufahrtsweg mit seinen Ausmassen nicht ausreichen würde. Insofern liegt ein polizeiliches Interesse an einer Verbesserung der Erschliessung vor.

3.1.3 Im Übrigen kann die Erschliessung der Parzelle Kat.-Nr. 05, die im südlichen Teil auf einer Länge von etwa 70 m an die E-Strasse grenzt, nicht über einen nur an die nordwestliche Ecke des Grundstücks von immerhin 4'648 m² führenden Flurweg erfolgen, denn Zugänge sind so nahe an die zu erschliessenden Grundstücke bzw. Bauten und Anlagen heranzuführen, dass ein wirksamer Einsatz der öffentlichen Dienste (etwa Feuerwehr) möglich ist. Dasselbe gilt für die Parzelle Kat.-Nr. 09, die schon heute über einen Abzweiger von der E-Strasse 02 als Zufahrt verfügt und nur in der südwestlichen Ecke an die bereits ausgebaute E-Strasse grenzt. Selbst wenn weniger als 30 Wohnbauten möglich wären, erwiese sich nach dem Dargelegten die bestehende Zufahrt in Form des Flurwegs E-Strasse 02 jedenfalls als ungenügend, umso mehr, als der Zugang den aus der Erschliessung künftiger Wohneinheiten resultierenden Verkehr aufnehmen muss und es nicht nur darum geht zu prüfen, ob weitere Liegenschaften über die E-Strasse im jetzigen Zustand überhaupt erreichbar wären. Dies gilt insbesondere auch für die weitere Grossparzelle Kat.-Nr.07, die selbst wenn sie über den Flurweg 08 erschlossen würde die E-Strasse 02 nahe der Einfahrt in die G-Strasse beanspruchte.

3.1.4 Dass das Quartierplangebiet in absehbarer Zeit keiner zusätzlichen baulichen Nutzung zugeführt werden könnte, machen die Beschwerdeführenden nicht geltend, weisen sie selbst doch auf einen erfolgten Neubau auf Parzelle Kat.-Nr. 10 hin. Dass etwa die Parzellen Kat.-Nrn. 07 und 05 nicht weiter parzelliert sind, steht dem nicht entgegen, hat doch das Quartierplanverfahren gerade zum Zweck, die Grundstücke im Quartierplangebiet im Hinblick auf deren vollständige Nutzung zu erschliessen (vorn E.2.1). Angesichts der privilegierten Wohnlage am E-Berg ist sodann davon auszugehen, dass die Eigentümer von Parzellen mit Nutzungsreserven sich mindestens mit dem Gedanken der besseren Ausnützung ihrer Parzellen tragen. Darauf deutet jedenfalls hin, dass sich eine Mehrheit der Grundeigentümer im Quartierplangebiet und nicht nur die Eigentümer der "Randparzellen" Kat.-Nrn. 07 und 05 anlässlich der Orientierung über das Ungenügen der E-Strasse als Flurweg zur Erschliessung im Dezember 2007 für eine Lösung auf privater Basis aussprachen, die dann nicht zum Tragen kam. Entsprechend kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Quartierplaneinleitung lediglich private Interessen an einer Verbesserung einer bereits genügenden Erschliessung zugrunde liegen.

Damit sind die Voraussetzungen zur Einleitung des Quartierplanverfahrens erfüllt. Die Beschwerde ist daher insoweit abzuweisen.

3.2 Die Beschwerdeführenden machen weiter geltend, die E-Strasse diene im fraglichen Bereich (Flurweg 02) der forstwirtschaftlichen Nutzung des südwestlichen Anteils des D-Waldes. Der Beschwerdegegner hatte dazu schon im Rekursverfahren ausgeführt, daraus könne nicht abgeleitet werden, dass der Flurweg weiterhin bestehen müsse.

3.2.1 Abzulehnen sind Einleitungsgesuche für Gebiete, in welchen eine in absehbarer Zeit nicht zu beseitigende Unmöglichkeit der Grob- Basiserschliessung besteht (vorn E.2.2). Das wäre vorliegend allenfalls der Fall, wenn der bestehende Flurweg 02 unter Berücksichtigung der künftig erweiterten Wohnnutzung im Quartierplangebiet nicht aufgehoben werden dürfte, was mindestens zu einer den Zugangsnormalien nicht entsprechenden Basiserschliessung führte (vorn E. 3.1.1), weshalb kurz darauf einzugehen ist.

3.2.2 Unbestrittenermassen weist die E-Strasse als Flurweg schon heute eine sachfremde Nutzung auf, indem sie höchstens am Rand der Erschliessung des südwestlichen Teils des D-Waldes dient. An den überwiegenden Teil des nordwestlichen Abschnitts der E-Strasse grenzen keine landwirtschaftlichen Grundstücke; vielmehr dient die E-Strasse in diesem Bereich zur Hauptsache der Erschliessung von Bauten, die nicht der Land- und Forstwirtschaft zuzuordnen sind. Erschliessen Flurwege Bauten, die nicht der Landwirtschaft dienen, werden sie aber ihrem Zweck entfremdet und sind vorliegend im Rahmen des Quartierplanverfahrens aufzuheben, das alle Massnahmen zulässt, welche für die baureife Erschliessung des Quartierplangebiets notwendig sind. Der landwirtschaftliche Verkehr kann sich auf den neuen Quartierplanstrassen abwickeln (Peter Wiederkehr, Das zürcherische Quartierplanrecht, Dietikon-Zürich 1972, S. 44 f.; vorn E.2.4).

Auch insofern ist die Beschwerde daher abzuweisen.

3.3 Schliesslich beanstanden die Beschwerdeführenden die im Rahmen des Quartierplans vorgesehene Anpassung der Einmündung der E- in die G-Strasse, wofür ein Quartierplanverfahren nicht nötig sei, da die Einmündung hinreichend übersichtlich sei. Der Beschwerdegegner hatte demgegenüber ausgeführt, der Einmündungsbereich genüge den Anforderungen an die Verkehrssicherheit nicht. Die weitgehend unsubstanziierten Vorbringen der Beschwerdeführenden sind indessen nicht geeignet, die Einleitung des Quartierplans infrage zu stellen, weshalb auch insofern die Beschwerde abzuweisen ist.

4.

Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens den Beschwerdeführenden zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Entschädigung haben sie nicht verlangt; der Beschwerdegegner hat sich im Beschwerdeverfahren nicht geäussert. Entsprechend ist keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss entscheidet die Kammer:

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

6. Mitteilung an