Urteil Verwaltungsgericht (ZH - VB.2007.00270)

VB.2007.00270

Entscheid

der 1. Kammer

vom 7. November 2007

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Keiser (Vorsitz), Verwaltungsrichter François Ruckstuhl, Verwaltungsrichter Hans Peter Derksen, Gerichtssekretärin Tanja Pekeljevic.

In Sachen

gegen

betreffend Wiedererteilung des Führerausweises,

hat sich ergeben:

I.

Am 2. November 1988 verweigerte die Direktion der Polizei des Kantons Zürich (Amt für Administrativmassnahmen im Strassenverkehr) A die Erteilung des Lernfahrausweises der Kategorie C; die Weiterbelassung des Führerausweises der Kategorie B verband sie mit der Auflage einer amtlich überwachten Drogenabstinenz während mindestens eines Jahres. Mit Verfügung vom 2. Mai 1994 entzog die Direktion der Polizei des Kantons Zürich (heute: Sicherheitsdirektion) A wegen Nichtbefolgen dreier Aufgebote zur verkehrsmedizinischen Untersuchung den Führerausweis vorsorglich bis zur Abklärung von Ausschlussgründen im Rahmen einer amtsärztlichen Untersuchung und untersagte ihm das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien. Einem allfälligen Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

Obwohl das ausgesprochene Fahrverbot seit dem 2. Mai 1994 rechtswirksam ist, hat A den Führerausweis trotz Mahnung und Konfiskationsauftrag an die Kantonspolizei nicht deponiert.

II.

Gestützt auf einen Bericht der Verkehrsmedizinischen Abteilung des Instituts für Rechtsmedizin der Universität Zürich (IRM), welches die Fahreignung von A unter bestimmten Auflagen zum Nachweis der Drogenabstinenz befürwortete, hob die Direktion für Soziales und Sicherheit, heute Sicherheitsdirektion des Kantons Zürich (Strassenverkehrsamt, Abteilung Administrativmassnahmen) am 1. Dezember 2005 die Verfügungen vom 2. November 1988 und 2. Mai 1994 betreffend Verweigerung des Lernfahr-/Führerausweises der Kategorie C bzw. Entzug des Führerausweises auf. Zudem verfügte sie, vor Wiedererteilung des Führerausweises habe A eine neue Fahrerprüfung der Kategorie B (Theorie, inklusive Verkehrskunde und Praxis) zu absolvieren und bis zum Bestehen der neuen Führerprüfung bleibe das Führen von Motorfahrzeugen aller Kategorien, Unter- und Spezialkategorien verboten. Ausserdem wurden verkehrsmedizinische Auflagen zur Einhaltung bzw. Weiterführung der Drogenabstinenz verfügt. Den gegen die Verfügung vom 1. Dezember 2005 gerichteten Rekurs wies der Regierungsrat mit Entscheid vom 9.Mai 2007 ab. Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob A am 14. Juni 2007 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit folgenden Hauptanträgen:

In prozessualer Hinsicht ersuchte er sinngemäss um Erteilung der aufschiebenden Wirkung.

Die Sicherheitsdirektion beantragte am 26. Juni 2007 Abweisung der Beschwerde. Die Staatskanzlei liess am 13.August 2007 ebenfalls Abweisung der Beschwerde beantragen.

Die Parteivorbringen sowie die Ausführungen gemäss angefochtenem Regierungsratsbeschluss werden, soweit rechtserheblich, nachstehend wiedergegeben.

Die Kammer zieht in Erwägung:

1.

1.1 Die grundsätzliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Beurteilung von Beschwerden gegen administrative Massnahmen im Strassenverkehr findet ihre Grundlage in §41 Abs.1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG). Die Behandlung entsprechender Beschwerden erfolgt gemäss §38 Abs.2 lit.a VRG durch den Einzelrichter. Nach §38 Abs.3 Satz2 VRG ist die einzelrichterliche Beurteilung indessen ausgeschlossen, wenn Entscheide des Regierungsrats ange­fochten sind. Nachdem hier Letzteres der Fall ist, hat die Geschäftserledigung in Dreierbesetzung zu erfolgen (vgl. §38 Abs.1 VRG).

1.2 Da hiermit direkt der Sachentscheid ergeht, braucht das Beschwerdebegehren betreffend Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung nicht behandelt zu werden.

2.

Die Beschwerdeschrift muss einen Antrag und dessen Begründung enthalten (§ 54 VRG). Durch den Antrag wird der Streitgegenstand vor Verwaltungsgericht bestimmt. Aus dem Antrag muss sodann ersichtlich sein, wie das Dispositiv des angefochtenen Entscheids abzuändern ist. Dabei ist nicht unbedingt erforderlich, dass der Antrag als förmliches Begehren gekennzeichnet wird; es genügt, wenn er sich eindeutig und klar aus der Begründung ergibt (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 54 N. 1 und 3).

Zu prüfen ist vorab, wogegen sich die vorliegende Beschwerde richtet. Aus dem Antrag und der Begründung geht deutlich hervor, dass der Beschwerdeführer sich gegen die Verpflichtung zur Ablegung einer neuen Führerprüfung wendet. Schliesslich beantragt der Beschwerdeführer seinen Antrag vor Regierungsrat wörtlich wiederholend , dass der Nachweis der Drogenabstinenz gemäss den gesetzlichen Grundlagen weiterzuführen sei. Während sich der Begründung zum Rekurs noch entnehmen liess, der Beschwerdeführer erachte den Nachweis der Drogenabstinenz als nicht erforderlich, weil sein Verhalten nie "verkehrsrelevant" zu Tage getreten sei und er demzufolge als unbescholtener Verkehrsteilnehmer behandelt werden müsse, so stellt der Beschwerdeführer in der Begründung zuhanden des Verwaltungsgerichts nunmehr klar, dass er sich den bestehenden Gesetzen unterordne und sie respektiere. Daraus ist zu schliessen, dass sich der Beschwerdeführer nur noch gegen die Anordnung einer neuen Führerprüfung wendet und die Auflage bezüglich verkehrsmedizinischer Massnahmen vor Verwaltungsgericht nicht mehr anficht.

3.

Zu prüfen bleibt damit einzig, ob die Anordnung einer neuen Führerprüfung rechtens ist. Der Beschwerdeführer ist der Meinung, die Anordnung einer neuen Führerprüfung sei nicht zulässig, wenn der Führerausweis aufgrund eines vorsorglichen Ausweisentzugs erfolgte; Art. 28 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV) setze vielmehr einen Ausweisentzug aufgrund einer Widerhandlung gegen das Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958 (SVG) voraus.

3.1 Der mit Verfügung vom 2. Mai 1994 angeordnete Führerausweisentzug erfolgte vorsorglich zwecks Abklärung von Ausschlussgründen. Es handelte sich demnach um eine Massnahme vorübergehenden Charakters als Vorstufe für einen eventuellen Sicherungsentzug.

Diese Art des Entzugs fällt in die Kategorie der Sicherungsentzüge: Vom ordentlichen Sicherungsentzug unterscheidet sich der vorsorgliche vorab dadurch, dass er provisorisch festgesetzt wird (vgl. das Schema bei René Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Band III, Bern 1995, Rz. 1998). Während der Dauer dieses Provisoriums sollen mögliche Ausschlussgründe durch ein rechtsmedizinisches Gutachten geklärt werden. Für den Betroffenen hat dieser Schwebezustand genau dieselben Auswirkungen wie der ordentliche Sicherungsentzug, freilich mit dem Unterschied, dass die Dauer des Entzugs naturgemäss nicht exakt feststeht. Das Verfahren (Anordnung der Begutachtung, Erstattung des Gutachtens sowie eines allfälligen weiteren Ober­gutachtens) dient dazu, den durch den vorsorglichen Entzug hervorgerufenen Schwebezustand zu beenden (vgl. Schaffhauser, Band III, Rz. 1996). Zahlreiche vorsorgliche Sicherungsentzüge werden in der Praxis wohl in einen ordentlichen Sicherungsentzug überführt. Dieser härteste Fall kann, muss aber nicht eintreten: So wird beispielsweise der eine andere Autofahrer, aufgeschreckt durch den vorsorglichen Ausweisentzug, seinen Alkohol- Drogenkonsum gänzlich einstellen. In solchen Fällen muss der Ausweis wieder ausgehändigt werden (mildeste Variante). Zwischen diesen beiden Extremvarianten liegt die so genannte bedingte Wiedererteilung. Dabei verbindet die Behörde die Wiedererteilung mit bestimmten Auflagen (Schaffhauser, Band III, Rz.2224; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich/Ba­sel/Genf 2006, Rz. 902). Um einen solchen Fall handelt es sich vorliegend: Die Beschwerdegegnerin sah angesichts des Gutachtens des Instituts für Rechtsmedizin von einem definitiven Sicherungsentzug ab; auf der anderen Seite bejahte sie die Fahreignung nicht vorbehaltlos, sondern unter Anordnung einer neuen Führerprüfung sowie verkehrsmedizinischer Massnahmen (vgl. VGr, 23. Januar 2003, VB.2002.00351, www.vgrzh.ch).

3.2 Nach Art. 14 Abs. 1 SVG wird ein Führerausweis dann erteilt, wenn die amtliche Prüfung ergeben hat, dass der Bewerber die Verkehrsregeln kennt und ein Motorfahrzeug sicher zu führen versteht. Diese Voraussetzungen müssen nicht nur bei der Erteilung des Führerausweises, sondern auch danach erfüllt sein. Bestehen Bedenken über die Eignung eines Fahrzeugführers, so ist er gemäss Art. 14 Abs. 3 SVG einer neuen Prüfung zu unterwerfen.

Die Beschwerdegegnerin hat die Anordnung der neuen Führerprüfung mit dem langen Unterbruch der Fahrpraxis begründet. Der Zusammenhang mit dem vorangegangen vorsorglichen Sicherungsentzug ist demzufolge nur indirekter Natur. Nicht der Sicherungsentzug als solcher bzw. einzelne Elemente daraus, wie die Drogenproblematik, sondern die fehlende Fahrpraxis des Beschwerdeführers während längerer Zeit rechtfertigt gemäss der Beschwerdegegnerin die Anordnung einer neuen Führerprüfung. Diese stützt sich wie der Beschwerdeführer selbst bemerkt direkt auf Art. 14 Abs. 3 SVG. Ob die Anordnung der neuen Führerprüfung im Rahmen von Art. 28 Abs. 1 VZV möglich wäre, kann deshalb offen bleiben (vgl. BGE 108 Ib 62 E. 3a).

Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 14 Abs. 3 SVG kann eine neue Führerprüfung als Bedingung für die Wiedererteilung des Ausweises nur angeordnet werden, wenn begründete Zweifel an der Eignung des Beschwerdeführers bestehen; darüber hat die anordnende Behörde nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden. Das Bundesgericht hielt fest, solche Bedenken könnten beispielsweise gerechtfertigt sein, wenn ein Führer mit kurzer Fahrpraxis längere Zeit kein Fahrzeug mehr geführt habe. Dabei dürfe aber nicht schematisiert werden, sondern es seien in jedem einzelnen Falle die konkreten Umstände zu würdigen. Aus dem Umstand, dass es viele Inhaber eines Führerausweises gebe, die freiwillig während längerer Zeit auf das Führen eines Motorfahrzeuges verzichteten, könne der Beschwerdeführer nichts zu seinen Gunsten ableiten. Sobald die Behörde von solchen Fällen Kenntnis erhalte und zudem Bedenken über die Eignung als Motorfahrzeugführer bestünden, müssten auch diese Personen einer neuen Führerprüfung unterworfen werden. Das Bundesgericht hat ausdrücklich berücksichtigt, dass ein Fahrzeugführer die herangebildeten Automatismen während der langen Entzugsdauer mehr weniger verloren haben könnte und es richtig sei, dass sich in der Zwischenzeit die Verkehrsvorschriften zum Teil geändert und die Verkehrsdichte zugenommen habe. Daraus ergäben sich aber ernsthafte Bedenken bezüglich der Verkehrsregelkenntnisse des Fahrzeugführers und seiner Fähigkeit, ein Motorfahrzeug sicher zu führen (BGE 108 Ib 62 E. 3b).

Aus dieser bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich, dass der vorbestandenen Fahrpraxis weniger Gewicht beizumessen ist, je länger der Ausweisentzug gedauert hat. Keine Rolle spielt demnach der genaue Umfang der früheren Fahrpraxis des Beschwerdeführers, nachdem die Beschwerdegegnerin vorliegend von einem über zehn Jahre dauernden Ausweisentzug ausgehen musste. Das Strassenverkehrsamt durfte unter diesen Umständen ohne weiteres annehmen, dass aufgrund der langen Absenz des Beschwerdeführers vom Strassenverkehr begründete Zweifel an dessen Eignung als Motorfahrzeugführer bestehen. Entgegen den Ausführungen des Beschwerdeführers hatte das Strassenverkehrsamt keine weiteren Gründe für die Anordnung der erneuten Fahrprüfung zu nennen gar Beweise vorzulegen; die aussergewöhnlich lange Entzugsdauer rechtfertigte bereits für sich die Bedenken an der Eignung des Beschwerdeführers. Ein Zusammenhang mit den vom IRM untersuchten Eignungsgründen besteht wie erwähnt nicht.

Die Ausführungen des Beschwerdeführers zur Selbstfortbildung und Verantwortung des "Führerausweisinhabers" während der Dauer des Ausweisentzugs gehen an der Sache vorbei. Der Beschwerdeführer hat sich im Übrigen selber zuzuschreiben, dass der vorsorglich erfolgte Ausweisentzug de facto zu einem dauerhaften Ausweisentzug führte, indem er sich der amtsärztlichen Untersuchung zur Abklärung von Ausschlussgründen aus wenig plausiblen Gründen nicht stellte.

Die Anordnung einer neuen Führerprüfung erweist sich damit als rechtens. Nach einem sehr langen Unterbruch der Fahrpraxis ist in der Regel sowohl eine praktische als auch eine theoretische Prüfung anzuordnen, da sich die Vorschriften und Verkehrsverhältnisse ändern, die Kenntnisse der Verkehrsregeln abnehmen und eingespielte Automatismen in erheblichem Masse verloren gehen können. Für den vom Beschwerdeführer in Betracht gezogenen alternativen Nachweis durch einen Fahrlehrer fehlt es überdies an einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage.

4.

Der Beschwerdeführer verlangt die Gewährung unentgeltlicher Rechtspflege bzw. die Übernahme sämtlicher Kosten, welche im Zusammenhang mit diesem Verfahren entstanden sind noch entstehen, wie beispielsweise die Kosten für eine neue Führerprüfung. Das Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege hat der Beschwerdeführer erst vor Verwaltungsgericht vorgetragen. Über die Kosten der neuen Führerprüfung wurde noch nicht entschieden. Soweit der Beschwerdeführer die Aufhebung früher entstandener künftig noch entstehender Kosten verlangt, kann seinem Begehren daher von vornherein nicht entsprochen werden. Das Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege kann sich demzufolge nur auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren selbst beziehen.

Nach §16 Abs.1 in Verbindung mit §70 VRG ist Privaten auf entsprechendes Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten zu erlassen, wenn ihnen die nötigen Mittel fehlen und ihre Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheinen. Diese Voraussetzun­gen müssen kumulativ erfüllt sein, was vorliegend nicht der Fall ist. Zum einen hat es der Be­schwerdeführer unterlassen, seine finanziellen Verhältnisse in genügender Weise darzutun, weshalb das Gesuch um Kostenerlass bereits mangels nachgewiesener Mittellosigkeit abzuweisen ist. Die eingereichte Beschwerde ist zum andern auch offensichtlich aussichtslos und das Armenrecht daher auch aus diesem Grund zu verweigern.

5.

Damit ist die Beschwerde abzuweisen. Die Kosten sind dem Verfahrensausgang entsprechend dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§13 Abs.2 in Verbindung mit §70 VRG); eine Parteientschädigung wurde nicht beantragt und wäre dem Beschwerdeführer ausgangsgemäss ohnehin nicht zuzusprechen.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

und entscheidet :

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.

3. Die Kosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung an