Urteil Verwaltungsgericht (ZH - AN.2011.00002)

AN.2011.00002

Urteil

der 4. Kammer

vom 6.Dezember 2011

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Martin Zweifel, Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

alle vertreten durch Rechtsanwälte R und S,

betreffend Festsetzung der Besoldungen
der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts,

hat sich ergeben:

I.

A. Im Rahmen der Schaffung des Sozialversicherungsgerichts legte der Kantonsrat im Beschluss über die Festsetzung der Besoldungen der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichtes vom 3.Januar 1994 (OS52, 600) die jährliche Besoldung vollamtlicher Mitglieder im ersten Dienstjahr im ersten Maximum der Besoldungsklasse 27 der Beamtenverordnung fest. Die Besoldung der Richterinnen und Richter am Ober- und am Verwaltungsgericht war demgegenüber für das erste Dienstjahr im ersten Maximum der Besoldungsklasse 29 der Beamtenverordnung festgelegt. Nach Inkrafttreten des Personalgesetzes vom 27.September 1998 stellte das Plenum des Sozialversicherungsgerichts dem Kantonsrat Antrag, die Richterinnen und Richter am Sozialversicherungsgericht ebenfalls in der Lohnklasse 29 einzureihen. Der Kantonsrat lehnte den Antrag am 24.September 2001 mit 77 zu 65 Stimmen ab (Prot. KR 19992003, S.9566ff.).

B. Im Zuge der Anpassung der Beschlüsse betreffend die Besoldung der Richterinnen und Richter an den obersten kantonalen Gerichten an eine Revision des kantonalen Personalrechts stellte das Plenum des Sozialversicherungsgerichts am 6.September 2010 wiederum den Antrag, die Richterinnen und Richter des Sozialversicherungsgerichts seien wie die Richterinnen und Richter am Ober- und am Verwaltungsgericht in Lohnklasse 29 einzureihen. Mit Beschluss vom 28.Februar 2011 legte der Kantonsrat die Anfangsbesoldung der Richterinnen und Richtern am Sozialversicherungsgericht rückwirkend per 1.Januar 2011 in Lohnstufe 17 der Lohnklasse 27 fest.

II.

Sämtliche in diesem Zeitpunkt am Sozialversicherungsgericht tätigen ordentlichen Richterinnen und Richter liessen am 15.April 2011 Beschwerde führen und Folgendes unter Entschädigungsfolge beantragen:

Der Kantonsrat liess am 28.Juni 2011 Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangte er, das Verwaltungsgericht habe gesamthaft in den Ausstand zu treten und das Verfahren sei erst nach rechtskräftiger Erledigung der Ausstandsfrage fortzusetzen. Mit Verfügung vom 15.Juli 2011 trat der Abteilungspräsident auf das Ausstandsbegehren nicht ein und setzte den Beschwerdeführenden Frist zur Einreichung einer Replik. Diese hielten mit Replik vom 15.September 2011, der Kantonsrat mit Duplik vom 5.Oktober 2011 an den eigenen Anträgen fest.

Mit Urteil vom 18.Oktober 2011 wies das Bundesgericht eine Beschwerde des Kantonsrats gegen den Nichteintretensentscheid vom 15.Juli 2011 ab, soweit darauf einzutreten sei (8C_712/2011).

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach §70 in Verbindung mit §5 Abs.1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24.Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Erlasse des Kantonsrats unterhalb der Stufe des formellen Gesetzes können gemäss §41 Abs.1 in Verbindung mit §19 Abs.1 lit.d sowie §42 lit.b Ziff.3 e contrario VRG beim Verwaltungsgericht mit Beschwerde angefochten werden (vgl.auch Art.79 Abs.2 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27.Februar 2005 [KV, LS101]).

Rechtssätze sind generell-abstrakte Anordnungen, welche mehr als nur einen Einzelfall abdecken (Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S.109). Der Beschluss betreffend die Festsetzung der Besoldungen der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts vom 3.Januar 1994 bestimmt nicht die konkrete Höhe der Besoldung jedes einzelnen Mitglieds, sondern legt in abstrakter Weise fest, nach welchen Grundsätzen die Besoldung jedes derzeitigen und künftigen Mitglieds festzulegen ist. Der Beschluss des Kantonsrats stellt jedenfalls kein formelles Gesetz dar, was sich schon daraus ergibt, dass er gestützt auf eine Delegationsnorm, nämlich §5 Abs.5 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht vom 7.März 1993 (GSVGer, LS212.81), ergangen ist. Es handelt sich mithin um einen Rechtssatz unterhalb der Stufe eines formellen Gesetzes, gegen den die Beschwerde grundsätzlich zulässig ist (vgl.auch ABl2009, 930). Dies trifft auch auf den hier angefochtenen Beschluss vom 28.Februar 2011 zu, mit welchem der Beschluss vom 3.Januar 1994 abgeändert wurde.

Weil gegen Akte des Kantonsrats nach §19 Abs.2 lit.b VRG der Rekurs nicht zu Gebote steht, ist direkt Beschwerde beim Verwaltungsgericht zu erheben.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2 Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Verwaltungsgericht gemäss §38a Abs.1 VRG in Fünferbesetzung. Beim Beschluss über die Besoldung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts handelt es sich weder um einen Erlass aus dem Bereich des Privat- Strafrechts noch um einen Erlass aus dem Bereich des Sozialversicherungsrechts. Der Spruchkörper ist demnach nur mit Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zu besetzen (§38a Abs.2 e contrario VRG). Die Besetzung des Spruchkörpers richtet sich nach dem Plenarbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 30.Mai 2011 (ABl 2011, 1741ff.).

2.

Die Beschwerdeführenden rügen zum einen, die gegenüber den Mitgliedern des Ober- und des Verwaltungsgerichts um zwei Lohnklassen tiefere Einstufung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts verstosse gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art.8 Abs.1 der Bundesverfassung vom 18.April 1999 (BV, SR101) sowie Art. 11 Abs.1 KV. Da es sich beim Sozialversicherungsgericht um ein Gericht mit vorwiegend weiblichen Mitgliedern handle, liege zudem in der tieferen Einstufung ein Verstoss gegen den Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit gemäss Art.8 Abs.3 BV, Art. 11 Abs.3 KV sowie Art.3 Abs.2 des Gleichstellungsgesetzes vom 24.März 1995 (GlG, SR151.1) vor. Schliesslich verstosse es gegen das Willkürverbot gemäss Art.9 BV, wenn der Generalsekretär des Sozialversicherungsgerichts in Lohnklasse 28 und damit eine Lohnklasse höher als die Richterinnen und Richter eingestuft sei.

3.

3.1 Gemäss Art. 8 Abs.3 Satz 3 BV sowie Art. 11 Abs.3 Satz 2 KV haben Mann und Frau Anspruch auf gleichen Lohn für gleichwertige Arbeit. Nach Art.3 Abs. 1 und 2 GlG gilt das Verbot geschlechtsspezifischer Diskriminierung insbesondere im Zusammenhang mit der Entlöhnung. Unter diese Bestimmungen fällt nicht nur die direkte, sondern auch die indirekte Lohndiskriminierung aufgrund des Geschlechts. Eine direkte Diskriminierung liegt vor, wenn der Lohn der Angehörigen des einen Geschlechts (üblicherweise Frauen) verglichen mit der Entlöhnung der die gleiche Tätigkeit ausübenden Angehörigen des anderen Geschlechts (üblicherweise Männer) grundlos tiefer ist (vgl.Susy Stauber-Moser, Lohngleichheit und bundesgerichtliche Rechtsprechung, AJP 15/2006, S.1352ff., 1356). Eine direkte Diskriminierung machen die Beschwerdeführenden vorliegend zu Recht nicht geltend.

Eine indirekte Diskriminierung liegt vor, wenn eine formal geschlechtsneutrale Regelung im Ergebnis überwiegend die Angehörigen eines Geschlechts gegenüber den Angehörigen des anderen Geschlechts benachteiligt (BGE125 II 385 E.3b, 124 II 409 E.7 S.425; Elisabeth Freivogel in: Claudia Kaufmann/Sabine Steiger-Sackmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, 2.A., Basel 2009, Art.3 N.139; Bernhard Waldmann, Das Diskriminierungsverbot von Art.8 Abs.2 BV als besonderer Gleichheitssatz, Bern 2003, S.348ff.; Olivier Steiner, Das Verbot der indirekten Lohndiskriminierung, AJP10/2001, S.1281ff., 1283ff.; Michèle Stampe, Das Verbot der indirekten Diskriminierung wegen des Geschlechts, Zürich 2001, S.175ff.). Namentlich liegt eine indirekte Diskriminierung vor, wenn typischerweise von Frauen ausgeübte Berufe im Vergleich mit ähnliche Anforderungen stellenden Berufen, die typischerweise von Männern von beiden Geschlechtern gleichermassen ausgeübten werden, tiefer entlöhnt werden. Der Beurteilung, ob eine bestimmte Tätigkeit geschlechtstypisch ist, ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in erster Linie das quantitative, statistische Element zugrunde zu legen, wobei ein typischer Frauenberuf vorliegt, wenn der Frauenanteil höher als 70% liegt (BGE125II530 E.2b, 124 II 529 E.5ef. mit Hinweisen; BGr, 31.August 2010, 8C_78/2009, E.5.2 [nicht in BGE136 III 393 publizierte Erwägung]). Das Bundesgericht weist allerdings darauf hin, dass gewisse Abweichungen von einer durchschnittlichen Geschlechterverteilung normal seien und deshalb auch nicht allein auf regionale Verhältnisse abgestellt werden könne. Das Verbot der Geschlechterdiskriminierung ziele nicht auf derartige lokale und zeitlich variable Unterschiede ab, sondern auf typisch geschlechtsmässig segmentierte Berufe. Das Bundesgericht hat denn auch den Primarlehrerberuf nicht als typisch weibliches Berufsbild qualifiziert, obwohl rund vier Fünftel der neu vergebenen Primarlehrerpatente an Frauen erteilt würden (vgl.zum Ganzen BGE124 II 529 E.5f). Entsprechend kann es für die Annahme eines typisch weiblichen Berufsbildes auch nicht genügen, wenn ein Beruf tendenziell eher von Frauen ausgeübt wird; es ist vielmehr eine Dominanz des weiblichen Geschlechts vorauszusetzen (RB 1996 Nr.20 E.2 Abs.4). Eine Ungleichbehandlung, welche nicht spezifisch Angehörige des einen Geschlechts betrifft, beurteilt sich einzig nach Art. 8 Abs.1 BV (vgl.BGE124 II 529 E.5d).

3.2

3.2.1 Die Beschwerdeführenden leiten die behauptete Geschlechtsdiskriminierung aus einem Vergleich der Einstufung der Mitglieder des Verwaltungs- und des Obergerichts mit der Einstufung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts ab. Damit in der unterschiedlichen Entlöhnung überhaupt eine indirekte Diskriminierung erblickt werden kann, muss demnach die richterliche Tätigkeit am Sozialversicherungsgericht als typisch weibliches Berufsbild, die richterliche Tätigkeit am Ober- bzw.Verwaltungsgericht als typisch männliches bzw.geschlechtsneutrales Berufsbild zu qualifizieren sein.

3.2.2 Die Beschwerdeführenden bringen vor, der Frauenanteil am Sozialversicherungsgericht betrage 62%. Massgebend für vorliegende Frage ist einzig der Frauenanteil bei den Richtenden. Berücksichtigt man nur die Richterstellen, liegt der Anteil der Richterinnen gemäss Rechenschaftsbericht 2010 bei 46% bzw.62% (6 Richterinnen und 7 Richter bzw.8 Richterinnen und 5 Richter) bzw.im heutigen Zeitpunkt bei 58% (7Richterin­nen, 5 Richter). Ein Blick in die Rechenschaftsberichte der früheren Jahre zeigt indessen, dass das männliche Geschlecht in elf Jahren um einen Richtersitz überwog (RBSVG 19982007 sowie 2009). In den ersten drei Jahren des Sozialversicherungsgerichts und im Jahr 2008 hielten sich Richterinnen und Richter zahlenmässig die Waage.

Ein Blick auf andere Gerichte, die sich vornehmlich mit sozialversicherungsrechtlichen Fragestellungen befassen, zeigt folgende Frauenanteile (ohne Berücksichtigung der Stellenprozente): Sozialrechtliche Abteilungen des Bundesgerichts: 40%; Sozialrechtliche Abteilung des Verwaltungsgerichts Luzern: 40%; Sozialversicherungsgericht Basel: 55%; Versicherungsgericht St.Gallen (inkl. nebenamtliche Richterinnen): 77.8%. Mit Ausnahme des Versicherungsgerichts St.Gallen weisen demnach sämtliche Gerichte einen Frauenanteil von weniger als 70% auf. Die richterliche Tätigkeit an einem Sozialversicherungsgericht erscheint auf der Grundlage des statistischen Elements deshalb nicht als typisch weibliches Berufsbild.

3.2.3 Auch auf der Grundlage allgemeiner Erfahrung erscheint das Berufsbild der Sozialversicherungsrichtenden bzw.darüber hinaus überhaupt der sich mit Sozialversicherungsrecht beschäftigenden Juristinnen und Juristen kaum als typisch geschlechtlich segmentierter Beruf. Im Vergleich erscheint etwa der nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geschlechtsneutrale Beruf der Primarlehrerin bzw.des Primarlehrers heute bedeutend stärker weiblich geprägt, als dies auf sich mit Sozialversicherungsrecht befassende Juristinnen und Juristen bzw.auf Sozialversicherungsrichterinnen und -richter zutrifft. Mit dem Berufsbild des Sozialversicherungsrichters bzw.der Sozialversicherungsrichterin wird denn auch nicht gemeinhin und ohne nachzudenken eine Frau assoziiert. Entsprechend erscheint die richterliche Tätigkeit im Bereich des Sozialversicherungsrechts auch unter diesem Gesichtspunkt nicht als typisch weibliches Berufsbild.

3.3 Die Rüge, mit der tieferen Einstufung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts sei eine geschlechtsspezifische Diskriminierung verbunden, scheitert demgemäss schon daran, dass es sich beim Beruf der Sozialversicherungsrichterin bzw.des Sozialversicherungsrichters nicht um ein typisch weibliches Berufsbild handelt. Zu prüfen bleibt indes, ob die ungleiche Entlöhnung sich mit dem Rechtsgleichheitsgebot nach Art.8 Abs.1 BV vereinbaren lässt.

4.

4.1 Nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit gemäss Art. 8 Abs.1 BV ist Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln. Ein Verstoss gegen den Grundsatz der Rechtsgleichheit liegt vor, wenn ein Erlass hinsichtlich einer wesentlichen Tatsache rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen (BGE137V121 E.5.3, 136I1 E.4.1). Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung erstreckt sich auch auf öffentlichrechtliche Dienstverhältnisse (vgl.Christoph Meyer/Thomas Müller-Tschumi, Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 102/2001, S.249ff., 255ff. mit Hinweisen; Paul Richli, New Public Management und Personalrecht, in: Peter Helbling/Thomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S.101ff., 120f.). Dem Gesetzgeber kommt allerdings in Organisations- und Besoldungsfragen ein besonders weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit zu (BGE121I49 E.3b, 121I102 E.4a). Die Beurteilung, ob verschiedene berufliche Tätigkeiten gleichwertig sind, hängt von Wertungen ab, die unterschiedlich ausfallen können. Die Behörden können deshalb innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und der Rechtsgleichheit aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte diejenigen auswählen, welche für die Besoldung ihrer Angestellten massgebend sein sollen. Die Gerichte haben sich bei der Überprüfung dieses Entscheids eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen und nur einzugreifen, wenn eine Grenze gezogen wird, die sich nicht vernünftig begründen lässt und deshalb unhaltbar und damit in den meisten Fällen auch geradezu willkürlich ist (BGE129I161 E.3.2, 123I1 E.6c, 121I102 E.4c).

4.2 Die Beschwerdeführenden begründen ihre Rüge der rechtsungleichen Behandlung durch eine tiefere Einstufung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts damit, dass Ober-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsgericht in Art.74 Abs.2 KV als oberste kantonale Gerichte bezeichnet würden. Weiter seien diese drei Gerichte gemeinsam für die Justizverwaltung aller Gerichte im Kanton zuständig. Die Präsidentin der Präsident des Sozialversicherungsgerichts könne wie die jeweiligen Präsidenten des Ober- Verwaltungsgerichts die gerichtsübergreifende Verwaltungskommission präsidieren. Der Gesetzgeber bringe damit deutlich zum Ausdruck, dass die Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts gleich zu behandeln seien wie die Mitglieder der anderen obersten kantonalen Gerichte. Die in den Beratungen des Beschwerdegegners vorgebrachte Begründung, es handle sich beim Sozialversicherungsrecht um ein im Vergleich zum Zivil-, Straf- Verwaltungsrecht weniger umfangreiches bzw.anspruchsvolles Rechtsgebiet, treffe nicht zu. Der Zuständigkeitsbereich des Sozialversicherungsgerichts sei umfassend; zudem handle es sich bei sämtlichen Teilbereichen um vielfältige, umfangreiche und komplexe Rechtsgebiete mit umfangreichen Rechtsgrundlagen und einer reichhaltigen Judikatur. Die Unterscheidung des Beschwerdegegners in erst- und zweitinstanzliche oberste kantonale Gerichte relativiere sich bei genauerem Hinsehen. Zum einen amte das Verwaltungsgericht als erste gerichtliche Instanz bei der Beurteilung von Rekursentscheiden der Verwaltung. Zum anderen sei auch das Obergericht in zahlreichen Fällen einzige Instanz, insbesondere das Handelsgericht bei handelsrechtlichen Streitigkeiten. Auch das Verwaltungsgericht sei vereinzelt erste Instanz, wenn es verwaltungsrechtliche Klagen zu beurteilen gelte. Die Beschwerdeführenden weisen darauf hin, dass in vielen Kantonen sozialversicherungsrechtliche Streitigkeiten durch das Verwaltungsgericht beurteilt würden und sich somit die Frage einer unterschiedlichen Besoldung gar nicht stelle. Diese Frage hätte sich auch nicht gestellt, wenn im Kanton Zürich wie in Erwägung gezogen statt eines eigenständigen Sozialversicherungsgerichts das Verwaltungsgericht für sozialversicherungsrechtliche Streitigkeiten als zuständig erklärt worden wäre. In diesem Zusammenhang sei auch darauf hinzuweisen, dass die an den sozialrechtlichen Abteilungen des Bundesgerichts tätigen Richterinnen und Richter nicht anders besoldet würden als die übrigen Mitglieder des Bundesgerichts. Dass die juristische Tätigkeit vom Anforderungsprofil her identisch sei, zeige sich darin, dass die Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber am Sozialversicherungsgericht sowie am Ober- und Verwaltungsgericht in Bezug auf die Besoldung nicht unterschiedlich behandelt würden.

4.3 Der Beschwerdegegner macht demgegenüber geltend, die tiefere Entlöhnung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts folge allein aus der unterschiedlichen Funktion dieses Gerichts im Vergleich mit den anderen obersten kantonalen Gerichten. Massgebend sei einzig, ob dieser Differenzierungsgrund vor dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot standhalte; es sei nicht danach zu fragen, ob das Nichtabstellen auf ein weiteres mehrere weitere Kriterien die Rechtsgleichheit verletze. Der von den Beschwerdeführenden eingenommene Standpunkt greife in den dem Beschwerdegegner zustehenden Regelungsspielraum ein. Nach dieser Optik müsste die Einstufung der Beschwerdeführenden im Übrigen auch im Vergleich mit den erstinstanzlichen Gerichten standhalten; die Beschwerdeführenden liessen dies ausser Acht und nähmen damit Verzerrungen in Kauf. Würde man der Argumentation der Beschwerdeführenden folgen, müssten weitere Kriterien wie Vorbildung, Erfahrung, Anforderungen an die Weiterbildung etc. berücksichtigt werden. Dies zeige, dass die von den Beschwerdeführenden gewählte Betrachtungsweise zwar möglich, aber nicht zwingend sei.

4.4

4.4.1 Art. 74 Abs.2 KV bezeichnet Ober-, Verwaltungs-, und Sozialversicherungsgericht als oberste kantonale Gerichte. Diese Gerichte haben damit verfassungsmässigen Bestand und können nur durch eine Verfassungsrevision abgeschafft werden (Niklaus Schmid in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art.74 N.8). Dem Verfassungswortlaut nach sind zudem diesen Gerichten übergeordnete kantonale Instanzen nicht zulässig. Darüber hinaus lässt sich aus Art. 74 Abs.2 KV jedoch nichts zur Stellung von Ober-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsgericht ableiten. Namentlich ergibt sich daraus weder eine völlige Gleichstellung dieser Instanzen im Grundsatz noch die Pflicht zur völligen Gleichstellung der Mitglieder dieser Gerichte im Hinblick auf die Besoldung. Es verstösst demnach nicht gegen Art. 74 Abs.2 KV, wenn der Beschwerdegegner für die Mitglieder der obersten kantonalen Gerichte die Einreihung in unterschiedliche Lohnklassen vorsieht.

4.4.2

4.4.2.1 Zur Prüfung der vom Beschwerdegegner ins Feld geführten funktionellen Unterschiede zwischen den obersten Gerichten des Kantons drängt sich ein Vergleich deren rechtsprecherischer Tätigkeitsgebiete auf.

4.4.2.2 Das Obergericht ist in erster Linie als Rechtsmittelinstanz in zivil- und strafrechtlichen Angelegenheiten zuständig (vgl.§48f. des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10.Mai 2010 [GOG, LS211.1]). Daneben bestehen gewisse erstinstanzliche Zuständigkeiten, welche allerdings eher untergeordneter Natur sind (vgl.§43 GOG). In Zivilsachen machten die erstinstanzlichen Prozesse im Jahr 2010 0.7%, im Jahr 2009 3.18% aller erledigten Geschäfte aus (RB OG 2010 S.144). In Strafsachen betrafen die erstinstanzlichen Straffälle im Jahr 2010 2.4%, im Jahr 2009 3.1% aller erledigten Geschäfte (RB OG 2010 S.151). Aufgrund der mit der eidgenössischen Strafprozessordnung eingeführten neuen Zuständigkeit entfallen die erstinstanzlichen Strafprozesse am Obergericht ab dem Jahr 2011. Für das Obergericht lässt sich demnach ohne weiteres feststellen, dass es sich um ein Gericht handelt, welches vornehmlich erstinstanzliche Gerichtsentscheide unterer kantonaler Gerichte überprüft.

Die Beschwerdeführenden bringen zusätzlich vor, die Oberrichter seien teilweise am Handelsgericht tätig. Obwohl es sich dabei um ein erstinstanzliches Gericht handle, würden die am Handelsgericht tätigen Oberrichter so besoldet, wie wenn sie am Obergericht tätig wären. Das Handelsgericht beurteilt im Wesentlichen erst- und kantonal letztinstanzlich Streitigkeiten, für welche das Bundesrecht nur eine Instanz vorsieht, sowie handelsrechtliche Streitigkeiten (§44 GOG in Verbindung mit Art.5f. der Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19.Dezember 2008 [SR272]). Zählt man das Handelsgericht zum Obergericht, so machen die handelsrechtlichen Verfahren, gestützt auf die Erledigungen, im Jahr 2010 10.6%, im Jahr 2009 9.6% aus (RB OG 2010 S.144, 151, 157).

4.4.2.3 Das Verwaltungsgericht ist als Rechtsmittelinstanz in verwaltungsrechtlichen Angelegenheiten tätig (vgl.Art. 41ff. VRG). Es beurteilt vor allem Rekursentscheide von Bau- und Steuerrekursgericht sowie Rekursentscheide verwaltungsinterner Rechtsmittel­instanzen. Als erste und einzige kantonale Instanz beurteilt das Verwaltungsgericht im Wesentlichen verwaltungsrechtliche Klagen nach §§81ff. VRG, als erste Rechtsmittelinstanz vor allem Beschwerden gegen Vergabeentscheide im Beschaffungswesen (vgl.VGr, 24.März 1999, ZBl 100/1999, S.372, E.1). Die Tätigkeit des Verwaltungsgerichts als einzige Instanz bzw.erste Rechtsmittelinstanz betraf in den Jahren 2009 und 2010 zwischen 5% und 10% aller Erledigungen (RB VG 2010 S.11ff.; RB VG 2009, S.11ff.). In Bau-, Steuerrechts-, Gewaltschutz- und Ausschaffungshaftfällen ist das Verwaltungsgericht regelmässig als zweite gerichtliche Instanz tätig. Bei Beschwerden gegen verwaltungsinterne Rekursentscheide ist das Verwaltungsgericht als zweite Rechtmittelinstanz, indessen als erste gerichtliche Instanz tätig. Das Gesetz hat jedoch eine wirksame Überprüfung einer im Verwaltungsverfahren ergangenen Anordnung schon im verwaltungsinternen Rekursverfahren vorzusehen (Art.77 Abs.1 KV; vgl.hierzu Isabelle Häner in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Art.77 N.7ff.).

4.4.2.4 Das Sozialversicherungsgericht beurteilt als einzige kantonale Instanz Beschwerden und Klagen auf dem Gebiet des Sozialversicherungsrechts (§2f. GSVGer). Den Beschwerden im Bereich des Bundessozialversicherungsrechts hat indes mit Ausnahme der Beschwerden gegen Entscheide der Invalidenversicherung und Klagen im Bereich der beruflichen Vorsorge ein Einspracheverfahren beim verfügenden Versicherungsträger vorauszugehen (Art.52 des Bundesgesetzes vom 6.Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG, SR830.1]). Der Versicherungsträger ist erst im Rahmen des Einspracheverfahrens verpflichtet, dem Ansprecher das rechtliche Gehör zu gewähren (Art. 42 Satz 2 ATSG).

4.4.3 Aus der vorstehenden Darstellung der Tätigkeitsgebiete der hier in Frage stehenden Gerichte erhellt, dass Ober- und Verwaltungsgericht nicht nur als oberste kantonale Instanz, sondern überwiegend auch als zweite bzw.dritte Instanz tätig sind. Die teilweise Tätigkeit als erste und einzige Gerichts- bzw.Rechtsmittelinstanz vermag aufgrund ihres Umfangs in der Grössenordnung von zehn Prozent daran nichts zu ändern. Demgegenüber ist das Sozialversicherungsgericht zwar ebenfalls als oberste kantonale Gerichtsinstanz, gleichzeitig jedoch als einzige Rechtsmittelinstanz tätig. Das im Sozialversicherungsrecht vorgesehene Einspracheverfahren lässt sich mit dem im Verwaltungsrecht teilweise vorgesehenen verwaltungsinternen Rekursverfahren nicht vergleichen. Ersteres ist nicht Teil des Rechtsmittelverfahrens, sondern des erstinstanzlichen Verwaltungsverfahrens, was sich schon aus der Stellung von Art.52 ATSG im mit "Sozialversicherungsverfahren" überschriebenen zweiten Abschnitt des vierten Kapitels des ATSG und aus dem Umstand, dass das rechtliche Gehör erst im Einspracheverfahren gewährt werden muss, ergibt (vgl.auch Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 2.A., Zürich etc. 2009, Art.52 N.2, 8). Demgegenüber schreibt die Kantonsverfassung für das verwaltungsinterne Rekursverfahren eine "wirksame Überprüfung" vor, was ausschliesst, dass sich der gleiche Verwaltungsträger im Rekursverfahren noch einmal mit der Sache befasst (Häner, Art.77 N.7ff. mit Hinweisen).

4.5 Nach dem Gesagten bestehen zwischen den obersten kantonalen Gerichten in funktioneller Hinsicht erhebliche Unterschiede. Die Festlegung der Besoldung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts erfolgte in Lohnklasse 27 und damit zwar tiefer als die Besoldung der Mitglieder von Ober- und Verwaltungsgericht, aber höher als die übliche Besoldung der Mitglieder der Bezirksgerichte. Mit der Anknüpfung an das funktionelle Kriterium hat der Beschwerdegegner von seinem Recht Gebrauch gemacht, den für die Besoldung der Richterinnen und Richter massgebenden Anknüpfungspunkt zu bestimmen. Da er dabei auf Unterschiede zwischen den einzelnen Instanzen Rücksicht genommen hat, ist in der damit verbundenen Einstufung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts in Lohnklasse 27 im Verhältnis zu den Mitgliedern von Ober- und Verwaltungsgericht keine rechtsungleiche willkürliche Behandlung zu erblicken. Das Bundesgericht hat denn auch eine Abstellung auf einen unterschiedlichen Status und somit einen rein funktionellen Unterschied als zulässig erachtet (vgl.BGE121 I 102 E.4d).

Es kann demnach offen bleiben, ob das Sozialversicherungsrecht im Vergleich mit dem Zivil-, Straf- und Verwaltungsrecht weniger umfangreich bzw.weniger anspruchsvoll ist und sich deshalb eine ungleiche Behandlung ebenfalls rechtfertigen würde.

4.6 Es bleibt zu prüfen, ob die begründete Differenzierung aufgrund ihres Ausmasses zulässig ist (vgl.BGE129 I 161 E.3.4; BGr, 29.Mai 2009, 1C_295/2008, E.2.7). Die Löhne der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts liegen um fast 13% tiefer als diejenigen der Mitglieder des Ober- und des Verwaltungsgerichts. Das Bundesgericht hat Lohnunterschiede von 21.7% zwischen Primar- und Orientierungsschullehrern (BGE121I 49 E.4c), von 6.6% zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten an Kantonsschulen (BGE121 I 102 E.4d), von 8% bis 9% zwischen Logopädinnen mit Lehrerpatent und solchen mit Matur als Grundausbildung (BGE123 I 1 E.6e), von 31.6% zwischen der Haupttätigkeit und einer Stellvertretung bei Kindergärtnerinnen (BGE129 I 161 E.3.5) sowie von rund 20% zwischen der Tätigkeit als Sportlehrer und als Englischlehrer (BGr, 28.Juni 2011, 8C_991/2010, E.9) als zulässig erachtet (vgl.auch die Hinweise auf unveröffentlichte Entscheide in BGr, 21.März 2000, 2P.369/1998, ZBl 102/2001, S.265, E.3d). Entsprechend ist der vorliegende Unterschied zwischen der Besoldung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts und derjenigen der Mitglieder von Ober- bzw.Verwaltungsgericht von rund 13% zwar als erheblich, im Hinblick auf den funktionellen Unterschied aber als verfassungsrechtlich vertretbar zu beurteilen.

4.7 Der Einwand der Beschwerdeführenden, die mit Sozialversicherungsrecht befassten Richtenden würden in anderen Kantonen und insbesondere auch auf Bundesebene gleich besoldet wie ihre mit Zivil-, Straf- und Verwaltungsrecht befassten Kolleginnen und Kollegen, vermag nicht durchzudringen: Der Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung erstreckt sich nur auf das gleiche Gemeinwesen. Entsprechend liegt keine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebotes vor, wenn in verschiedenen Kantonen bzw.im Bund dieselbe Rechtsfrage bei gleichem Sachverhalt unterschiedlich beurteilt wird (BGE133I249 E.3.4, 121I49 E.4c).

In diesem Sinne verneint das Bundesgericht auch einen Anspruch auf rechtsgleiche Behandlung durch unterschiedliche kantonale Behörden, jedenfalls dann, wenn diese nicht gleichgeordnet sind bzw.nicht der gleichen Aufsicht unterstehen (BGE121I49 E.3c; BGr, 25.Februar 2002, 2P.283/2001, E.5.1.1f.). Demnach können die Beschwerdeführenden auch aus der gleichen Einreihung der Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber an Ober-, Verwaltungs- und Sozialversicherungsgericht nichts für sich ableiten. Die Festlegung der Besoldung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts obliegt dem Beschwerdegegner, die Festlegung der Besoldung der Gerichtsschreiberinnen und Gerichtsschreiber der obersten kantonalen Gerichte demgegenüber dem Regierungsrat bzw.dem Plenarausschuss der obersten Gerichte (vgl.§§1 und 56 Abs.3 des Personalgesetzes vom 27.September 1998 [LS177.10] sowie AnhangI der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19.Mai 1999 [VVPG, LS177.111] und §4 in Verbindung mit dem Anhang der Vollzugsverordnung der obersten kantonalen Gerichte zum Personalgesetz vom 26.Oktober 1999 [LS211.21]). Da demnach unterschiedliche Behörden, die einerseits nicht gleichgeordnet sind und anderseits keiner einheitlichen Aufsicht unterstehen, die Besoldungen festlegen, vermag die Rüge der rechtsungleichen Behandlung auch in dieser Hinsicht nicht durchzudringen.

5.

5.1 Die Beschwerdeführenden bringen schliesslich vor, der Generalsekretär des Sozialversicherungsgerichts sei in Lohnklasse 28 und damit eine Klasse höher als die Mitglieder des Gerichts eingestuft. Dies zeige, dass die unterschiedliche Besoldung nicht nur ungerechtfertigt sei, sondern zu absurden Resultaten führe und schlicht willkürlich sei. Soweit hinsichtlich der höheren Einstufung des Generalsekretärs eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots gerügt wird, kann auf das vorgängig unter 4.7 Abs.2 Ausgeführte verwiesen werden: Auch die Festlegung der Besoldung eines Generalsekretärs liegt in der Kompetenz des Regierungsrates bzw.der obersten Gerichte. Zu prüfen bleibt die Rüge der Verletzung des Willkürverbots.

5.2 Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf sachliche Gründe stützen lässt sinn- und zwecklos ist (BGE134 I 23 E.8, 129I1 E.3). Ein Entscheid ist willkürlich, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in offensichtlichem Widerspruch steht, eine Norm einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz in krasser Weise verletzt in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE134I140 E.5.4, 131 I 467 E.3.1; Felix Uhlmann, Das Willkürverbot [Art. 9 BV], Bern 2005, N.16ff.; Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. A., Bern 2008, S.8ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

5.3 Der Generalsekretär des Sozialversicherungsgerichts ist in Lohnklasse 28 eingereiht. Dies entspricht der im kantonalen Recht vorgesehenen Einreihung der Generalsekretäre der Departemente, welche von den obersten Gerichten für ihre Generalsekretäre übernommen wurde (vgl.Anhang I VVPG; Finanzdirektion des Kantons Zürich, Personalamt, Handbuch vereinfachte Funktionsanalyse, 2010, Griff 11). Die Einreihung des Generalsekretärs des Sozialversicherungsgerichts in die gleiche Lohnklasse wie bei den übrigen Generalsekretären erscheint im Hinblick auf die vergleichbare Tätigkeit in dieser Funktion jedenfalls als vertretbar. Dass damit eine höhere Einstufung des Generalsekretärs als der Richterinnen und Richter am Sozialversicherungsgericht verbunden ist, führt noch nicht zur Willkür bei der Festsetzung der Besoldung: Die Tätigkeit des Generalsekretärs, der nicht an den Urteilen des Gerichts mitwirkt, unterscheidet sich in erheblichem Masse von der Tätigkeit der Gerichtsmitglieder. Allein die Tatsache, dass der Generalsekretär der Geschäftsleitung des Sozialversicherungsgerichts unterstellt ist (vgl.§8 der Verordnung über die Organisation und den Geschäftsgang des Sozialversicherungsgerichts vom 26.Oktober 2004, LS212.811), führt noch nicht dazu, dass eine höhere Einstufung des Generalsekretärs im Vergleich zu den Mitgliedern der Geschäftsleitung in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Aufgrund der unterschiedlichen Tätigkeitsbereiche ist diese Situation nicht mit derjenigen eines fachlichen Vorgesetzten zu vergleichen, der tiefer eingestuft ist als der ihm gegenüber fachlich weisungsgebundene Untergebene. Zudem führt die höhere Lohnklasse des Generalsekretärs nicht unbedingt zu einer tatsächlich höheren Besoldung: Während die Richtenden ab Lohnstufe 17 der Lohnklasse 27 einzureihen sind, stehen für die Einreihung des Generalsekretärs sämtliche Lohnstufen der Lohnklasse 28 zur Verfügung. Eine ähnlich hohe Besoldung wie Richtende im ersten Dienstjahr erreicht der Generalsekretär erst bei einer Einstufung in Lohnstufe 12 (von 27 zur Verfügung stehenden Lohnstufen). Der seit Betriebsaufnahme des Sozialversicherungsgerichts tätige Generalsekretär (vgl.RB SVG 1995 S.22) wird denn auch in einem von den Beschwerdeführenden ins Recht gelegten Artikel des Landboten dahingehend zitiert, dass seine Entlöhnung geringer sei als die durchschnittliche Entlöhnung der Richtenden am Sozialversicherungsgericht. Die Rüge zielt schliesslich auch deshalb ins Leere, weil die Festlegung der Besoldung des Generalsekretärs nicht dem Beschwerdegegner, sondern den obersten Gerichten obliegt und diese gegebenenfalls die Besoldung anzupassen hätten.

Im Übrigen hätte die Feststellung, dass die Besoldung des Generalsekretärs durch den Regierungsrat bzw.die obersten Gerichte willkürlich festgesetzt wurde, jedenfalls nicht zur Folge, dass die Besoldung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts anzuheben wäre, sondern dass die Besoldung des Generalsekretärs anzupassen wäre. Die Einreihung des Generalsekretärs ist jedoch nicht Teil dieses Verfahrens und die Beschwerdeführenden wären zu einer entsprechenden Rüge im Übrigen mangels Betroffenheit nicht legitimiert.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gegen den Beschluss des Kantonsrats über die Festsetzung der Besoldungen der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts vom 28.Februar 2011 abzuweisen.

7.

7.1 Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens grundsätzlich den Beschwerdeführenden aufzuerlegen und können diese keine Parteientschädigung erhalten (§65a Abs.2 in Verbindung mit §13 Abs.2 Satz 1 VRG; §17 Abs.2 VRG).

Die Höhe der Gerichtsgebühren richtet sich in erster Linie nach dem Streitwert (§2f. der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23.August 2010 [LS 175.252]). Die Beschwerdeführenden verlangen vorliegend eine Einreihung in der Lohnklasse 29 statt der Lohnklasse 27, was bei einer Vollstelle je nach Lohnstufe einer jährlichen Lohnverbesserung zwischen Fr. 31'587.- und Fr. 34'548.- entspricht. Bei noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2.A., Zürich 1999, §80b N.3). Die Beschwerde wurde am 15.April 2011 erhoben; die angefochtene Verfügung entfaltet ihre Wirkung ab dem 1.Januar 2011. Die Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts sind auf eine feste Amtsdauer gewählt, die bis am 30.Juni 2013 dauert (vgl.ABl 2007, 1124). Die Zahl der Stellen für ordentliche Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts liegt bei 900 Stellenprozenten (vgl.Beschluss des Kantonsrates über die Zahl der Mitglieder und Ersatzmitglieder des Sozialversicherungsgerichts vom 19.Juni 2000 [LS212.84]). Auf dieser Grundlage ist der Streitwert zwischen Fr. 710'000.- und Fr.780'000.- festzulegen. Eine Kostenlosigkeit des Verfahrens nach §65a Abs.3 VRG kommt demnach nicht in Frage. Davon wäre im Übrigen auch dann abzusehen, wenn jeder der Beschwerdeführenden mit seinem Streitinteresse einzeln betrachtet würde.

Nach Art. 13 Abs. 5 GlG sind das öffentlichrechtliche Arbeitsverhältnis betreffende Streitigkeiten um angebliche Verletzung des Geschlechtergleichbehandlungsgebots kostenlos. Die Beschwerdeführenden rügen vorliegend unter anderem Geschlechtsdiskriminierung. Dies kann zwar nicht zur völligen Kostenlosigkeit des Verfahrens führen, da sich die Beschwerdeführenden nicht nur auf das Gleichstellungsgesetz abstützen; es hat jedoch eine Reduktion der auferlegten Kosten zur Folge. Weil die Beschwerde in erster Linie eine Verletzung des allgemeinen Rechtsgleichheitsgebots rügt und die Rüge der Geschlechtsdiskriminierung bereits daran scheitert, dass kein typisch weibliches Berufsbild vorliegt, rechtfertigt sich, 3/10 der Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen. Im Hinblick auf das gemeinsame Vorgehen, namentlich die gemeinsame Mandatierung eines Rechtsvertreters, sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander zu gleichen Teilen aufzuerlegen (§14 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, §14 N.3).

Der Beschwerdegegner stellte mit der Beschwerdeantwort ein Ausstandsbegehren gegen das gesamte Verwaltungsgericht, auf welches der Abteilungspräsident mit Verfügung vom 15.Juli 2011 nicht eintrat. Über die Kostenverlegung für Zwischenentscheide ist im Rahmen des Endentscheids zu befinden (Kölz/Bosshart/Röhl, §13 N.29). Da der Beschwerdegegner mit seinem Ausstandsbegehren nicht durchdrang und diesbezüglich als unterliegend zu betrachten ist, sind ihm die damit verbundenen Gerichtskosten aufzuerlegen.

7.2 Der Beschwerdegegner verlangt mit seiner Beschwerdeantwort die Zusprechung einer Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu. Vor allem grössere Gemeinwesen haben sich so zu organisieren, dass sie Verwaltungsstreitsachen selber bewältigen können (Kölz/Bosshart/Röhl, §17 N.19f.). Von der Zusprechung einer Parteientschädigung ist deshalb abzusehen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

Fr. 20'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 180.-- Zustellkosten,
Fr. 20'180.-- Total der Kosten.