Urteil Verwaltungsgericht (SO - VWBES.2017.371)

Es wirken mit:

Präsidentin Scherrer Reber

Oberrichter Müller

Oberrichter Stöckli

Gerichtsschreiber Schaad

In Sachen

1. Einwohnergemeinde A.___

2. B.___

3. C.___

4. D.___

5. E.___

6. F.___

7. G.___

8. H.___

9. I.___

10. J.___

11. K.___

alle vertreten durch Rechtsanwalt Dominik Strub, KSC Rechtsanwälte und Notare, Belchenstrasse 3, 4600 Olten

Beschwerdeführer

gegen

1. Baukommission der Einwohnergemeinde Flumenthal, 4534 Flumenthal,

2. Schweizerische Eidgenossenschaft, vertreten durch Bundesamt für Bauten und Logistik Kompetenzzentrum Beschaffungswesen, Bund und Rechtsdienst, Fellerstrasse 21, 3003 Bern

Beschwerdegegnerinnen

Neubau Bundesasylzentrum

zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung:

I.

1. Am 29. August 2017 bewilligte die Bauund Werkkommission Flumenthal auf GB Nr. 624, einer an der Aare gelegenen Parzelle, deren südlicher Teil in der Zone für öffentliche Bauten und Anlagen liegt, ein Bundesasylzentrum. Auf die Einsprache der vorgenannten Einsprecher ist sie nicht eingetreten.

2. Die Einsprecher erhoben Verwaltungsbeschwerde. Weil das Grundstück dem Kanton Solothurn gehört, kommt die Sprungbeschwerde nach § 2 Abs. 4 der Kantonalen Bauverordnung (KBV, BGS 711.61) zur Anwendung. Beschwerdeinstanz ist das Verwaltungsgericht. Entsprechend hat das Bauund Justizdepartement die Eingabe an das Verwaltungsgericht weitergeleitet.

3. Die Beschwerdeführer verlangen im Hauptantrag die Aufhebung der Baubewilligung. Sie rügen stark zusammengefasst namentlich Folgendes: Der Anspruch auf rechtliches Gehör sei verletzt. Man habe nicht die ganzen Akten einsehen können; namentlich fehle der Mailverkehr. Die Auswirkungen des Projekts würden nicht in Flumenthal, sondern in Deitingen anfallen. Die Gemeinde verliere an Attraktivität. Die Liegenschaften verlören Wert. Man habe die Uferschutzzone unzulässigerweise reduziert. Der Richtplan sehe dort kein Siedlungsgebiet vor. Bei der Redimensionierung der Bauzonen wäre die fragliche Parzelle auszuzonen. Das Asylzentrum werde nicht öffentlich sein und gehöre demzufolge nicht in eine Zone für öffentliche Bauten und Anlagen. Bauten zu Wohnzwecken seien nicht erlaubt. Es fehle ein Bedürfnisnachweis für Asylplätze. Die Parzelle sei verkehrsmässig ungenügend erschlossen. Die Zufahrtsstrasse sei im kommunalen Strassenund Baulinienplan nicht enthalten. Der Weg dürfe rechtlich auch nicht ausgebaut werden. Der Kanton habe sich in die Beurteilung des Baugesuchs eingemischt. Flumenthal habe eigene Interessen an der Genehmigung des Projekts. Der Grenzabstand gegenüber der Landwirtschaftszone und dem Wald sei nicht eingehalten. Der Zaun befinde sich in der Landwirtschaftszone und sei zu hoch. Die Gebäudeabstände seien nicht eingehalten. Die geplante Baute sei durch Hochwasser gefährdet. Man habe den Beschwerdeführern die vom Amt für Umwelt dazu verfasste Stellungnahme nicht zugestellt. Entlang der westlichen Grundstücksgrenze verlaufe eine 220 kV-Leitung. Dadurch entstehe Elektrosmog. Dessen Beurteilung fehle. Die Grenzwerte seien nicht eingehalten. Das Projekt liege bei der Autobahn, die auf sechs Spuren ausgebaut werden solle. Es sei auch kein Lärmgutachten erstellt worden. Das Amt für Umwelt habe ausgeführt, die Grenzwerte würden deutlich überschritten. Wegen der Schwankungen des Grundwasserspiegels könne sich das Gebäude setzen. Es bestünden Sicherheitsbedenken. Der Bericht hinsichtlich des Gefährdungspotenzials der Deponie Schachen sei ungenügend. Das Amt für Umwelt habe einen altlastenrechtlichen Sanierungsbedarf nicht ausgeschlossen. Versickerungen seien auf dem Gelände nicht zulässig. Die Entwässerung sei im GEP nicht geregelt. Das Mindestgefälle der Leitung werde nicht eingehalten. Die Parzelle liege zum Teil im Konsultationsbereich nach der Störfallverordnung. Das Projekt hätte gar nicht erst aufgelegt werden dürfen.

4. Das Bundesamt für Bauten und Logistik stellte namens der Schweizerischen Eidgenossenschaft das Begehren, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und die Baubewilligung sei zu bestätigen. Weder die Gemeinde Deitingen noch die Privatpersonen seien zur Beschwerde legitimiert. Die kommunale Baubehörde stellte denselben Antrag. Das kantonale Bauund Justizdepartement hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.

II.

1.1 Die Beschwerde ist fristund formgerecht erhoben worden. Sie ist zulässiges Rechtsmittel, und das Verwaltungsgericht ist zur Beurteilung zuständig (vgl. § 49 Gerichtsorganisationsgesetz, GO, BGS 125.12; § 2 Abs. 4 KBV). Gegenstand des vorliegenden Verfahren ist bloss, ob die kommunale Baubehörde auf die Einsprachen hätte eintreten müssen. Insofern haben die Beschwerdeführer ein schützenswertes Interesse an der Aufhebung des angefochtenen kommunalen Entscheids. Das Verwaltungsgericht hat bei der Sprungbeschwerde dieselbe Kognition, die dem Departement zukäme, was hier aber keine praktische Bedeutung hat, da es um eine Rechtsfrage geht (Olivier Zibung in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.]: Praxiskommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, Zürich 2016, N 18 zu Art. 47; René Rhinow et al.: Öffentliches Prozessrecht, Basel 2014, Rz 1048). Das Gericht wird aber nicht zur Aufsichtsbehörde im Sinne von §§ 150 ff. des Planungsund Baugesetzes (PBG; BGS 711.1).

1.2 Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sie nicht Einsicht in sämtliche Akten gehabt hätten. Die Präsidentin des Verwaltungsgerichts hat die kommunale Baukommission am 23. November 2017 angewiesen, dem Vertreter der Beschwerdeführer alle Akten zuzustellen. Bei den Akten liegt ein Auftragsschein der Firma copytrend: Bereits am 18. Oktober 2017 wurden die Baugesuchsakten für den Vertreter der Beschwerdeführer kopiert. Nach der Rechtsprechung bezieht sich der Anspruch auf rechtliches Gehör im Übrigen nicht auf verwaltungsinterne Akten wie Auskünfte und Notizen, Mitberichte und Anträge, Mitteilungen und Belege verwaltungsinterne Gutachten und Ähnliches. Diese dienen der verwaltungsinternen Meinungsbildung und sind für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt. Es soll verhindert werden, dass die interne Meinungsbildung über die entscheidenden Aktenstücke und die schliesslich erlassenen Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird. Das Bundesgericht hat an dieser Rechtsprechung trotz der in der Doktrin erhobenen Kritik festgehalten (BGE 132 I 167 nicht publ. E. 1.2 von Urteil 1P.324/2005; Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Auflage 2014, Art. 29 N 51). In die massgeblichen Akten haben die Beschwerdeführer Einsicht erhalten. Dass sie sich ein Bild vom Bauvorhaben machen konnten, zeigt denn auch die umfangreiche Beschwerdeschrift. Sollte sich erweisen, dass die Gemeinde Flumenthal die Legitimation der Beschwerdeführer zu Recht verneint hat, besteht auch kein Anspruch auf rechtliches Gehör, denn dieses umfasst als Mitwirkungsrecht alle Befugnisse, die einer Partei einzuräumen sind, damit sie ihren Standpunkt im Verfahren wirksam zur Geltung bringen kann (BGE 136 I 184 E. 2.2.1 S. 188f.). Wer nicht Verfahrenspartei ist, kann sich auch nicht auf das rechtliche Gehör berufen (vgl. den Wortlaut von § 23 VRG und Art. 29 VwVG; Bernhard Waldmann / Jürg Bickel in: Waldmann/Weissenberger, a.a.O., Art. 29 N 31). Insofern war die Baubehörde nicht gehalten, einen Augenschein durchzuführen.

1.3 Sofern die Beschwerdeführer rügen, ihr Anspruch auf Beurteilung durch eine unabhängige Behörde sei verletzt, ist die Beschwerde ebenfalls unbegründet: Aufgrund der Sprungbeschwerde ans Verwaltungsgericht wird nachgerade gewährleistet, dass das BJD nicht als Entscheidinstanz tätig ist.

2.1 Privatpersonen sind nach solothurnischem Recht zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung einen Entscheid besonders berührt werden und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung Änderung haben (§ 12 Abs. 1 des Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen; Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG; BGS 124.11). Gemeinden sind zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch eine Verfügung einen Entscheid besonders berührt werden und ein schutzwürdiges kommunales Interesse an deren Aufhebung Änderung haben (§ 12 Abs. 2 VRG). Dies entspricht dem Bundesrecht. Im Umfang des Bundesrechts muss die Beschwerdemöglichkeit auch auf kantonaler Stufe bestehen.

2.2 Nach Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG, SR 173.110) ist zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht befugt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat, durch den angefochtenen Entscheid besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung Änderung hat. Diese Regelung ist in erster Linie auf Privatpersonen zugeschnitten, doch kann sich auch das Gemeinwesen darauf stützen, falls es durch einen angefochtenen Entscheid gleich ähnlich wie ein Privater aber in spezifischer Weise in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe betroffen wird und nicht bloss das allgemeine Interesse an der richtigen Rechtsanwendung geltend macht (BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 329 f.; 138 I 143 E. 1.3.1 S. 149; 137 IV 269 E. 1.4 S. 273; 136 I 265 E. 1.4 S. 268). Gestützt auf die allgemeine Legitimationsklausel von Art. 89 Abs. 1 BGG dürfen Gemeinwesen nur restriktiv zur Beschwerdeführung zugelassen werden (BGE 136 II 274; 138 II 506).  

2.3 Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften sind nach Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantonsoder Bundesverfassung gewährt. Für das Eintreten ist allein entscheidend, dass die Beschwerde führenden Gemeinden durch einen Akt in ihrer Eigenschaft als Träger hoheitlicher Gewalt berührt sind und eine Verletzung der Autonomie geltend machen (Urteil des Bundesgerichts 8C_764/2015).

4.1 Die A.___ legt nicht näher dar, aus welchen rechtlichen Gründen der kommunale Nichteintretensentscheid falsch sein soll. Es liegt auf der Hand, dass eine Gemeinde auf dem Gebiet der Nachbargemeinde keine hoheitliche Gewalt hat und keine Autonomie geltend machen kann. Die Beschwerdeführerin macht eigentlich auch keine Autonomieverletzung geltend, auch nicht in BS 3 ff. der Einsprache vom 12. Juni 2017, auf die verwiesen wird. Sie macht namentlich geltend, sie müsse die öffentliche Sicherheit gewährleisten. Dies ist aber Sache der Polizei. Genauso wie die Regelung des Verkehrs. Die Gesundheitspolizei schliesslich wird Sache des Kantonsarztes und des Migrationsamts sein. Grundsätzlich denkbar wäre allenfalls, einen Schutz der eigenen Einwohner vor Immissionen anzustreben (Vera Marantelli / Said Huber in: Waldmann/Weissenberger, a.a.O., N 21 zu Art. 48 VwVG).

4.2 Was einen etwaigen Schutz vor Immissionen anbelangt, ist erst einmal festzuhalten, dass gar keine konkreten Immissionen (Lärm, Gerüche, Licht, Erschütterungen) geltend gemacht werden. Dann sind die geografischen Gegebenheiten zu bedenken: Die Bauparzelle grenzt nicht direkt an Deitingen an. Die bewohnten Quartiere von Deitingen sind durch die A 1 und den Russbach vom Asylzentrum getrennt. Die heute und dannzumal massgeblichen Immissionen werden durch die A1 verursacht und nicht durch den Betrieb des Asylzentrums.

4.3 Die weiteren Ausführungen der A.___ betreffen die richtige Anwendung des Rechts, ohne dass damit eine spezifische Betroffenheit in der Wahrnehmung einer hoheitlichen Aufgabe eine besondere Betroffenheit wie ein Privater (dazu sogleich) dargetan würde ersichtlich wäre.

5.1 Was die privaten Beschwerdeführer anbelangt, verlangt das Bundesgericht gestützt auf Art. 89 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes (BGG; SR 173.110) neben der formellen Beschwer, dass ein Beschwerdeführer über eine spezifische Beziehungsnähe zur Streitsache verfügt und einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung Änderung des angefochtenen Entscheids zieht. Die Nähe der Beziehung zum Streitgegenstand muss bei Bauprojekten insbesondere in räumlicher Hinsicht gegeben sein. Ein schutzwürdiges Interesse liegt vor, wenn die tatsächliche rechtliche Situation des Beschwerdeführers durch den Ausgang des Verfahrens beeinflusst werden kann (vgl. Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4236 Ziff. 2.3.1.2). Ein Kriterium für die Beurteilung der Beschwerdebefugnis ist die räumliche Distanz des Nachbarn zum umstrittenen Bauvorhaben, wobei es nicht auf abstrakt bestimmte Distanzwerte ankommt (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1C_133/2008 vom 6. Juni 2008 E. 2.4 mit Hinweisen). Das Beschwerderecht wird in der Regel anerkannt, wenn der Bau Betrieb einer projektierten Anlage mit Sicherheit grosser Wahrscheinlichkeit zu Immissionen führt und der Beschwerdeführer durch diese seien es Lärm-, Staub-, Erschütterungs-, Lichtoder andere Einwirkungen betroffen wird. Sind solche Beeinträchtigungen zu erwarten, ändert auch der Umstand, dass eine grosse Anzahl von Personen betroffen ist, nichts an der Beschwerdebefugnis. So hat das Bundesgericht schon erkannt, dass bei grossflächigen Immissionen ein sehr weiter Kreis Betroffener zur Beschwerdeführung legitimiert sein kann, zum Beispiel die Anwohner eines Flughafens einschliesslich jener, die in der Verlängerung der Flugpisten wohnen (d.h. im Bereich der Anund Abflugschneisen; BGE 125 II 293 E. 3a S. 303 f.), all jene Personen, die von Schiesslärm betroffen sind, wenn sie den Lärm deutlich hören können und dadurch in ihrer Ruhe gestört werden (BGE 133 II 181 E. 3.2.2 mit Hinweisen). In dicht besiedelten Gebieten kann grundsätzlich sehr vielen Personen die Beschwerdelegitimation zukommen, ohne dass von einer unzulässigen Popularbeschwerde gesprochen werden müsste (siehe die Zusammenfassung dieser Praxis in BGE 136 II 281 E. 2.3.1 S. 285).

5.2 Diese Grundsätze sind auch hier massgebend (BVR 2013 S. 348 E. 4.2). Es ist zunächst festzuhalten, dass ausschlaggebend nicht allein Distanz allfälliger Sichtkontakt sind. Sind mit einem Betrieb Immissionen verbunden, kann dieser auch weiter als 100 m entfernt sein und braucht vom Grundstück der Beschwerdeführer nicht per se einsehbar zu sein (SOG 2013 Nr. 21).

5.3 Die Lehre unterscheidet Elemente der materiellen Beschwer, die sich nicht vollständig auseinanderhalten lassen: Besondere Beziehung zur Streitsache, praktisches Interesse, eigenes Interesse, unmittelbares Interesse, aktuelles Interesse. Diese Elemente sind zur Beurteilung der Legitimation zentral und dienen der Abgrenzung zur verpönten Popularbeschwerde. Weiter ist vorauszusetzen, dass ein Beschwerdeführer einen eigenen persönlichen praktischen Nutzen an der Rechtsmittelerhebung hat. Ein bloss mittelbares ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse begründet ohne die erforderliche Beziehungsnähe zur Streitsache selber keine Parteistellung (BGE 139 II 279 E. 2.2 S. 282; vgl. auch Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.]: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, Zürich 2014, N 13 und 21 zu § 21 ZH-VRG; BGE 140 II 50).

5.4 In Luftlinie gemessen beträgt die Distanz von der südlichen Parzellengrenze des Baugrundstücks zum nächstgelegenen Wohnhaus in Deitingen (Frauenholzstrasse 6) ca. 250 m. Die Messung führt aber nicht nur über den Russbach, sondern auch über die Autobahn A1. Eine direkte Wegverbindung besteht nicht. Die Distanz und der Autobahnlärm werden verhindern, dass irgendwelche Immissionen aus dem Zentrum zu diesem Haus gelangen. Von den Beschwerdeführern wohnen B.___, am nächsten. Luftlinie sind es, über die A1 gemessen, ca. 580 m. Das ist eindeutig zu weit weg, um von allfälligen Immissionen betroffen zu sein. Es wird sich auch kaum je ein Asylbewerber in die Quartiere der Beschwerdeführer «verirren».

6.1 Prozessgegenstand ist die baurechtliche Bewilligung für die Erstellung eines Bundesasylzentrums. Es besteht ein eminentes öffentliches Interesse an der Erstellung solcher Zentren, die die Grundlage für die raschere Durchführung der Asylverfahren als öffentliche Aufgabe bilden. Es ist notorisch, dass die Bereithaltung von Unterkünften für Asylbewerbende eine beträchtliche logistische Herausforderung darstellt (Urteil des Veraltungsgerichts Zürich VB.2017.00336). Das Verwaltungsgericht hat zwar durchaus ein gewisses Verständnis für Befürchtungen der Beschwerdeführer. Indessen werden sich aus dem Zentrum kaum Probleme ergeben, sobald sich der Betrieb eingespielt hat. Folgende Website beantwortet die wichtigsten Fragen: www.sem.admin.ch/sem/de/home/asyl/beschleunigung/bundesasylunterkuenf-te/faq.html.

6.2 Lediglich der Vollständigkeit halber sei erwähnt, dass die Anlage gemäss Baugesuch eingezäunt wird. Der Eingang wird permanent überwacht. Während 24 Stunden besteht ein Sicherheitsdienst. Wer den Betrieb erheblich stört, kann in ein besonderes Zentrum verlegt werden. Die Asylsuchenden sind verpflichtet, sich für das Verfahren zur Verfügung zu halten und Hausarbeit zu leisten. Es bestehen Beschäftigungsprogramme. Für den Ausgang braucht es eine Bewilligung. Von Montag bis Freitag darf das Zentrum von 09:00 bis 17:00 Uhr verlassen werden. An den Wochenenden dauert der Ausgang bis 19:00 Uhr. Die verkehrsmässige Erschliessung erfolgt via Luterbachstrasse Justizvollzugsanstalt. Die Brücke über die Autobahn in den Schachen dient nur noch dem Langsamverkehr und als Notzufahrt. Der Deitinger Schachen ist nicht betroffen.

7. Die kommunale Baubehörde ist demnach zu Recht nicht auf die Einsprachen eingetreten, weil die örtliche Beziehungsnähe sämtlicher Beschwerdeführer fehlt. Es ist aber auch kein eigenes, praktisches, unmittelbares Interesse ersichtlich, das Zentrum zu verhindern. Die Beschwerde erweist sich somit als unbegründet, sie ist abzuweisen. Bei diesem Ausgang bleiben sämtliche materiellen Einwendungen (zur angeblich unrichtigen Anwendung des öffentlichen Rechts) der Beschwerdeführer ungeprüft. Selbst wenn ein gravierender Mangel belegt worden wäre, könnte das Verwaltungsgericht nicht (aufsichtsrechtlich) einschreiten. Das Verwaltungsgericht wird durch die Sprungbeschwerde nicht zur Aufsichtsbehörde. Die Beschwerdeführer haben die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht zu bezahlen, die einschliesslich der Entscheidgebühr auf insgesamt CHF 1100.00 festzusetzen und mit den geleisteten Kostenvorschüssen zu verrechnen sind.

Demnach wird erkannt:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Beschwerdeführer haben die Kosten des Verfahrens vor Verwaltungsgericht von CHF 1'100.00 zu bezahlen.

Rechtsmittel: Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit Eröffnung des begründeten Urteils beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten eingereicht werden (Adresse: 1000 Lausanne 14). Die Frist wird durch rechtzeitige Aufgabe bei der Schweizerischen Post gewahrt. Die Frist ist nicht erstreckbar. Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers seines Vertreters zu enthalten. Für die weiteren Voraussetzungen sind die Bestimmungen des Bundesgerichtsgesetzes massgeblich.

Im Namen des Verwaltungsgerichts

Die Präsidentin Der Gerichtsschreiber

Scherrer Reber Schaad

Das vorliegende Urteil wurde vom Bundesgericht mir Urteil 1C_107/2018 vom 30. August 2018 bestätigt.