A war von 1985 bis 2006 Eigentümer des mit einem Wohnhaus überbauten Grundstücks Z in Luzern. Im Herbst 2006 veräusserte er das Grundstück an B. Gemäss grundbuchlicher Anmerkung ist der Eigentümer des Grundstücks Mitglied der Strassengenossenschaft Y. Diese Strassengenossenschaft bezweckt gemäss ihren Statuten im Wesentlichen den Unterhalt und die Instandhaltung der Y- und der X-Strasse sowie den Unterhalt der Strassenkanalisation im Bereich der von ihr unterhaltenen Strassen. Infolge eines Beschlusses der Generalversammlung erarbeitete die Strassengenossenschaft einen verbesserten Verteilschlüssel für die Unterhaltskosten, der anschliessend den Grundeigentümern präsentiert wurde. Da mit einem Grundeigentümer keine Einigung gefunden werden konnte, ersuchte die Strassengenossenschaft die Stadt Luzern, den von ihr erarbeiteten Kostenverteiler förmlich zu erlassen. Die Stadt Luzern kam diesem Begehren mit einem Stadtratsbeschluss nach.
Mit Einsprache beantragte A, der Stadtratsbeschluss sei aufzuheben, weil die Unterhaltspflicht an der Y- und der X-Strasse abschliessend zivilrechtlich geregelt und deshalb für eine allfällige Kostenverteilung der Zivilrichter und nicht der Stadtrat zuständig sei. Mit Einspracheentscheid hiess der Stadtrat Luzern die Einsprache teilweise gut, indem es die Parteien mit Bezug auf den Kostenverteiler für den Strassenunterhalt an den Zivilrichter verwies, jedoch den Kostenverteiler für den Unterhalt der Kanalisation bestätigte und eine Übernahme der Kanalisationsunterhaltskosten durch die Stadt Luzern ablehnte.
Diesen Einspracheentscheid fochten A und B mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an. Sie beantragten, die Stadt Luzern habe die Unterhaltskosten für die Kanalisation zu übernehmen, und der Unterhaltskostenverteiler für die Kanalisation sei aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hiess die Beschwerde teilweise gut und wies die Angelegenheit zur Neufestsetzung des Kostenverteilers an den Stadtrat Luzern zurück.
Aus den Erwägungen:
1.- a) Die Beschwerdeführer fechten den Kostenverteiler Kanalisation (Sanierungs-, Betriebsund Unterhaltskosten) an, den der Stadtrat Luzern mit Beschluss vom [...] den Eigentümern der beitragspflichtigen Grundstücke mitgeteilt hatte. Sie nehmen den Standpunkt ein, die Strassengenossenschaft sei für diesen Kostenverteiler nicht zuständig und bemängeln, dass die Stadt Luzern als zuständiges Gemeinwesen bislang kein ordnungsgemässes Perimeterverfahren eingeleitet habe. Der Kostenverteiler stimme im Übrigen auch masslich nicht, weil die Grundeigentümer zwar gleich berechnete Beiträge leisten, darüber hinaus aber noch grössere Stücke der Kanalisation auf eigene Kosten unterhalten müssten. Die Grundeigentümer hätten Betriebsgebühren zu bezahlen, die nicht für die eigene Kanalisation verwendet würden; das sei nicht verursachergerecht und verletze das verfassungsmässige Gleichbehandlungsgebot. Ausserdem sei die Kanalisation an der Y- und der X-Strasse nicht privat, sondern gehöre der Stadt Luzern. Die Stadt Luzern sei deshalb für die Erschliessung der Bauzonen und damit für die Abwasserleitungen zuständig. Sie habe die Unterhaltskosten der Kanalisation zu tragen und könne lediglich einen Anteil davon auf die Grundeigentümer überwälzen.
b) Streitig ist demnach, wer die - allfällige - Sanierung der Abwasserleitungsanlage im Bereich der Y- und der X-Strasse durchführen sowie die Anlage betreiben und unterhalten muss. Nur falls sich der Einspracheentscheid insoweit bestätigen sollte, als es Pflicht der Grundeigentümer ist, diese Aufgaben zu erledigen, ist dem weiteren Streitpunkt nachzugehen, ob die für die Finanzierung der Erfüllung dieser Aufgaben mit der Erstellung des Kostenverteilers eingeleiteten Schritte von der zuständigen Seite und in rechtmässiger Weise erfolgten.
2.- Die Beschwerdeführer begründen ihren Antrag, die Stadt Luzern habe die Unterhaltskosten für die Abwasseranlage zu übernehmen, mit der Behauptung, die Stadt sei Eigentümerin der Kanalisation, weil nach Art. 676 Abs. 1 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs (ZGB; SR 210) die Leitungen zum Werk (d.h. zur Abwasserreinigungsanlage) gehörten, von welchem sie ausgehen. Als zivilrechtliche Eigentümerin habe die Stadt für den Unterhalt besorgt zu sein. [...]
a) Gemäss Art. 76 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV; SR 101) erlässt der Bund u.a. Vorschriften über den Gewässerschutz. Das Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG; SR 814.20) bezweckt, die Gewässer vor nachteiligen Einwirkungen zu schützen (Art. 1 Satz 1 GSchG). Dementsprechend verlangt das Gewässerschutzgesetz, dass verschmutztes Abwasser vor seiner Einleitung in die Gewässer zu behandeln ist (Art. 7 Abs. 1 GSchG). Die Kantone müssen für die Erstellung von öffentlichen Kanalisationen und zentralen Abwasserreinigungsanlagen sorgen (Art. 10 Abs. 1 GSchG). Für alle in der Bauzone befindlichen Gebäude besteht eine Anschlusspflicht, und das Gemeinwesen muss das Abwasser abnehmen und der zentralen Abwasserreinigungsanlage zuführen (Art. 11 GSchG).
Gemäss Art. 15 Abs. 1 GSchG und § 19 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer (EGGSchG; SRL Nr. 702) haben die Inhaber von Abwasseranlagen dafür zu sorgen, dass diese sachgemäss bedient, gewartet und unterhalten werden. Die Funktionstüchtigkeit von Abwasseranlagen muss regelmässig überprüft werden (Art. 15 GSchG; Art. 13 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung [GSchV; SR 814.201]). Beim "Inhaber" einer Abwasseranlage handelt es sich um diejenige natürliche juristische Person, welche für den Betrieb einer Anlage Installation verantwortlich ist. Dabei ist die privatrechtliche Stellung des Inhabers (Eigentümer, Besitzer usw.) unbeachtlich (BGE 119 Ib 501 f. Erw. 4b/bb). Im Anwendungsbereich von Art. 59a Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01), d.h. der Haftungsnorm zu Art. 15 GSchG, ist Inhaber, wer die tatsächliche Herrschaft, m.a.W. die faktische Verfügungsgewalt über die betreffende Installation ausübt und in der Lage ist, die nötigen Vorkehren zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung zu treffen (BVR 2004 S. 472; vgl. Trüeb, in: Vereinigung für Umweltrecht/Keller [Hrsg.], Kommentar zum USG, 2. Aufl., Zürich ab 1998 [zit. USG-Komm], N 51 zu Art. 59a). Der Inhaberbegriff des USG abstrahiert bewusst von den sachenrechtlichen Kategorien des Eigentums und Besitzes. Diese Sichtweise entspricht dem Störerprinzip, wonach sich die zur Behebung eines polizeiwidrigen Zustands erforderlichen Massnahmen grundsätzlich gegen den Störer zu richten haben. Störer ist insbesondere, wer über die Sache, welche den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche tatsächliche Gewalt hat (sog. Zustandsstörer). Auf den Immissionsschutz übertragen folgt daraus, dass als Störer und damit als Adressat behördlicher Anordnungen zur Emissionsbegrenzung in jedem Fall der Inhaber der die Immission verursachenden Quelle gelten muss (Schrade/Loretan, in: USG-Komm, N 10 und 18 zu Art. 11). Dieser Definition des Inhaberbegriffs liegt der Gedanke zu Grunde, die Verpflichtung zur Verhinderung von Umweltschäden treffe - unabhängig von der Frage der Kostentragung - vorab jene Personen, welche am ehesten in der Lage seien, die jeweiligen Probleme zeitgerecht zu beheben.
Auf kommunaler Ebene weicht das Siedlungsentwässerungsreglement der Stadt Luzern (Systematische Rechtssammlung Nr. 7.5.1.1.1) von der Terminologie des GSchG und des EGGSchG ab, und auferlegt die Unterhaltspflicht gemäss Art. 35 Abs. 2 den Eigentümern von privaten Abwasseranlagen. Im Licht der kantonalrechtlichen, insbesondere aber der bundesrechtlichen Verantwortlichkeitsregeln, ist es fraglich, ob diese Bestimmung die Regelung des übergeordneten Rechts nicht in unzulässiger Weise einschränkt (vgl. BVR 2004 S. 474). Dies kann jedoch vorliegendenfalls offenbleiben, weil die Beschwerdeführer die öffentlich-rechtlichen Inhaberund privatrechtlichen Eigentümereigenschaften in sich vereinen bzw. vereinten, was im Folgenden gezeigt wird:
b/aa) Die streitbetroffenen Abwasserleitungen im Bereich der Y- und der X-Strasse wurden vor mehr als 30 Jahren gebaut. Die Grundstücke, in welche die Leitungen gelegt wurden, befinden sich in Privateigentum. Die Kanalisationsleitung mündet [...] in die öffentliche Abwasserleitung. Diese wiederum leitet das Schmutzwasser in eine öffentliche Abwasserreinigungsanlage der Stadt Luzern. Mit Blick auf die im kommunalen Reglement formal an die Eigentumsverhältnisse angeknüpfte öffentlich-rechtliche Unterhaltspflicht, stellt sich die Frage, ob das Eigentum an den Leitungen demjenigen der Grundstücke, durch welche sie führen, demjenigen der öffentlichen Abwasserreinigungsanlage folgt.
Diese Frage berührt nebst öffentlich-rechtlichen Bestimmungen auch zivilrechtliche. Obwohl die sachliche Zuständigkeit der Verwaltungsrechtspflege durch den Begriff der Verwaltungssache im Sinn von § 3 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; SRL Nr. 40) abgesteckt wird, ist das Verwaltungsgericht in gewissen, hier nicht tangierten Schranken (vgl. etwa für das Bauverfahren: Fritzsche/Bösch, Zürcher Planungsund Baurecht, 4. Aufl., Zürich 2006, Ziff. 20.2) befugt, zivilrechtliche Fragen vorfrageweise zu prüfen.
bb) Leitungen für Wasser, Gas, elektrische Kraft und dergleichen, die sich ausserhalb des Grundstücks befinden, dem sie dienen, werden, wo es nicht anders geordnet ist, als Zugehör des Werks, von dem sie ausgehen, und als Eigentum des Werkeigentümers betrachtet (Art. 676 Abs. 1 ZGB). Die Zugehöreigenschaft setzt voraus, dass eine Leitung und ein Werk bestehen und dass eine Grunddienstbarkeit begründet worden ist, welche die Eigentümerin den Eigentümer des belasteten Grundstücks zur Duldung verpflichtet (Art. 675 und 779 ZGB; Meier-Hayoz, Berner Kommentar, Band IV/1/2, Das Grundeigentum I, Art. 665-679 ZGB, 3. Aufl., Bern 1974 , N 7 ff. zu Art. 676). Andernfalls sind Leitungen aufgrund des Akzessionsprinzips, wie es in Art. 667 Abs. 2 und Art. 671 ZGB zum Ausdruck gelangt, Teil des Grundstücks, in welchem sie sich befinden.
Die Voraussetzungen von Art. 676 Abs. 1 ZGB sind vorliegend nicht erfüllt. Soweit aus den Akten ersichtlich besteht an der Y- und der X-Strasse ein Regime von Dienstbarkeiten. Dabei erhielt jeweils das oberhalb liegende Grundstück das Kanalisationsdurchleitungsrecht zu Lasten des in Kanalisationsrichtung unterhalb liegenden Grundstücks. Damit die Abwasserleitungen aber Zugehör des Werks, d.h. der Abwasserreinigungsanlage der Stadt Luzern, geworden wären, hätte in dem Zeitpunkt ein Dienstbarkeitsvertrag abgeschlossen werden müssen, in welchem das Eigentum an der Abwasserreinigungsanlage (mit ihren Abwasserzufuhrleitungen) und dasjenige am Grundstück, durch welches die Leitungen führen, auseinander gefallen wäre. Solche Dienstbarkeitsverträge wurden indessen nicht abgeschlossen, weshalb Art. 676 ZGB keine Grundlage für die von den Beschwerdeführern verfochtene Durchbrechung des Akzessionsprinzips bildet. Die Leitungen stehen somit heute zivilrechtlich im Eigentum der jeweiligen Grundeigentümerinnen und -eigentümer.
cc) Diese zivilrechtliche Rechtslage deckt sich mit der öffentlich-rechtlichen: Gemäss Art. 18 Abs. 1 Satz 1 des Siedlungsentwässerungsreglements legt der Stadtrat in einem Plan den Umfang der öffentlichen Abwasseranlagen fest. Die andern Abwasseranlagen sind privater Natur (Art. 18 Abs. 2 Siedlungsentwässerungsreglement), ausser die Stadt übernimmt im öffentlichen Interesse eine von Privaten erstellte Abwasseranlage zu Eigentum (Art. 21 Satz 1 Siedlungsentwässerungsreglement).
Aus dem in Art. 18 Abs. 1 des Siedlungsentwässerungsreglements erwähnten Plan der Abwasseranlagen der Stadt Luzern geht hervor, dass die im Bereich der Y- und der X-Strasse geführten Kanalisationsleitungen bis zum Anschlusspunkt bei der Einmündung in die [öffentliche Kanalisationsleitung] privat sind. Eine Übernahme durch die Stadt Luzern im Sinn von Art. 21 des Siedlungsentwässerungsreglements fand nicht statt.
c) Nach dem Gesagten ist die Beschwerdeführerin (B) als Eigentümerin des Grundstücks Z, diejenige, welche effektiv die Sachherrschaft über die Abwasserleitung auf ihrem Grundstück ausübt und deswegen allfällige Vorkehren zum Schutz des Wassers vor Verunreinigung treffen kann (diese und die folgenden Ausführungen gelten auch für den Beschwerdeführer A für den Zeitraum, während dem er Eigentümer der Parzelle war). Damit qualifiziert sie sich als Inhaberin im Sinn von Art. 15 GSchG und § 19 Abs. 1 EGGSchG. Zudem ist sie zivilrechtliche Eigentümerin der Leitungen, weshalb sie ohne Weiteres auch unterhaltspflichtig im Sinn des Siedlungsentwässerungsreglements ist. Unter dem für die Kostentragung massgeblichen Aspekt des Verursacherprinzips im Sinn des Umweltschutzund Gewässerschutzrechts hat sie (bzw. haben die privaten Grundeigentümer an der Y- und der X-Strasse) und nicht die Stadt Luzern für Sanierung, Betrieb und Unterhalt ihrer Abwasserleitung aufzukommen.
d) [...]
3.- Steht fest, dass nicht die Stadt Luzern, sondern die Beschwerdeführer als (ehemalige bzw. gegenwärtige) Eigentümer und zugleich als Inhaber im Sinn des Gewässerschutzund Umweltschutzrechts die Abwasserleitungen in ihrem Grundstück Z auf ihre Kosten sanieren, betreiben und warten müssen (bzw. mussten), ist zu prüfen, ob die Strassengenossenschaft Y- und X-Strasse für die Erstellung des streitbetroffenen Kostenverteilers zuständig war, das gesetzmässige Verfahren eingehalten wurde und der Kostenverteiler auf den gesetzlichen Kriterien gründet.
a) Die Finanzierung der Abwasseranlagen erfolgt über verursachergerechte und kostendeckende Gebühren, die von den Kantonen und Gemeinden erhoben werden (Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, Zürich 2001, S. 121). Nach dem Verursacherprinzip, das in Art. 3a GSchG und Art. 2 USG geregelt ist, trägt derjenige die Kosten, der Massnahmen nach dem GSchG nach dem USG verursacht. Zu diesen Massnahmen gehören insbesondere die Errichtung, Erhaltung und der Betrieb der öffentlichen Kanalisation und der zentralen Abwasserreinigungsanlagen (Wagner Pfeifer, a.a.O., S. 121 f., auch zum Folgenden). Das Verursacherprinzip und die gebührenrechtlichen Grundsätze gelten zwar auch dann, wenn die vom Gewässerschutzgesetz vorgesehenen Anlagen nicht durch das Gemeinwesen selbst, sondern durch Private errichtet und betrieben auch nur betrieben werden; allerdings wird dabei zusätzlich vorausgesetzt, dass ihnen auch die Kompetenz zur Erhebung von Gebühren übertragen wird. Private Direkteinleiter haben ihre Anlagen aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Für Anlagen, die nicht öffentlichen Zwecken dienen, gilt im Übrigen das Verursacherprinzip von selbst, weil der Verursacher für die Beseitigung des Abwassers verantwortlich ist und deren Kosten trägt (Steiner, Die Umsetzung des Verursacherprinzips durch das Umweltschutzrecht, Zürich 1999, S. 104 f.).
b) Gemäss § 3 Abs. 2 lit. f EGGSchG stellen die Gemeinden die Abwasserentsorgung sicher und finanzieren diese. Laut § 18 Abs. 1 Satz 1 EGGSchG können Private Abwasseranlagen bauen und betreiben. Wenn sich die Beteiligten über die Erstellung die Sanierung einer privaten Abwasseranlage nicht einigen können, kann der Gemeinderat die Bildung einer Genossenschaft des öffentlichen Rechts nach den §§ 17 ff. des Einführungsgesetzes zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch (EGZGB; SRL Nr. 200) beschliessen und die Erstellung Sanierung der Leitung der Genossenschaft übertragen.
aa) Das EGZBG differenziert bei den juristischen Personen des kantonalen Rechts zwischen den öffentlich-rechtlichen und den privatrechtlichen Genossenschaften. Genossenschaften, die öffentliche Aufgaben nach Massgabe der Rechtsordnung erfüllen, sind öffentlich-rechtliche Genossenschaften (§ 17 Abs. 1 EGZGB). Sie erlangen das Recht der Persönlichkeit mit der Genehmigung ihrer Statuten (§ 17 Abs. 2 EGZGB) und erhalten damit u.a. das Recht, im Rahmen des von der Rechtsordnung festgelegten Aufgabenbereichs, Entscheide - auch gegenüber Dritten - zu erlassen (§ 20 EGZGB). Wird die Aufgabe durch die Genossenschaft nicht nicht sachgerecht erfüllt, müsste gerade im Bereich des Gewässerschutzes das Gemeinwesen eingreifen, die Aufgabenerfüllung übernehmen und die Genossenschaft auflösen (Botschaft zur Totalrevision des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch, GR 2000, S. 1179 ff., S. 1209).
Genossenschaften des kantonalen Privatrechts im Sinn von §§ 23 ff. EGZBG können keine Entscheide gegenüber Dritten erlassen (Botschaft zur Totalrevision des Einführungsgesetzes zum Zivilgesetzbuch, a.a.O., S. 1209). Sie erfüllen nicht anstelle des Gemeinwesens öffentliche Aufgaben, sondern dienen primär den unmittelbaren Interessen ihrer Mitglieder.
bb) Gemäss Art. 2 Abs. 2 ihrer durch den Regierungsrat genehmigten Statuten vom [...] übernimmt die Strassengenossenschaft Y- und X-Strasse den Unterhalt der Strassenkanalisation im Bereich der von ihr unterhaltenen Strassen. Obschon die Genossenschaft sich als Strassengenossenschaft bezeichnet, schliesst es die ausdrückliche Nennung des Kanalisationsunterhalts aus, diese Teilzwecksetzung dem Strassenunterhalt zuzuordnen, nämlich dem Unterhalt der strassengesetzlichen Bestandteile der Strasse, zu denen auch die Strassenentwässerungsanlagen gehören (§ 12 Abs. 2 lit. b Strassengesetz [StrG; SRL Nr. 755]). Mit dem Unterhalt der Kanalisation übernimmt die Strassengenossenschaft in ihrer Zwecksetzung eine Aufgabe, die über den eigentlichen Strassenunterhalt hinausgeht. Zu den öffentlichen Aufgaben, welche Anlass zur Gründung einer öffentlich-rechtlichen Genossenschaft im Rahmen des EGGSchG bilden können, zählen gemäss § 18 Abs. 2 EGGSchG allein die Erstellung von neuen und die Sanierung von bestehenden Abwasseranlagen. Die gesetzliche Pflicht der Inhaber, ihre Abwasseranlagen sachgemäss zu betreiben, regelmässig zu kontrollieren und in einem betriebstüchtigen Zustand zu erhalten (Art. 15 Abs. 1 GSchG; Art. 13 Abs. 1 GSchV; § 19 Abs. 1 EGGSchG; Art. 35 Abs. 2 Siedlungsentwässerungsreglement) zählt nicht zu den öffentlichen Aufgaben, die einer öffentlich-rechtlichen Genossenschaft übertragen werden können. Verfolgen demnach die gesellschaftlich organisierten Eigentümer der Liegenschaften an der Y- und der X-Strasse mit der Teilzwecksetzung des Strassenkanalisationsunterhalts ihre privaten Interessen im Rahmen einer Strassengenossenschaft, nehmen sie damit nicht anstelle des Gemeinwesens eine öffentliche Aufgabe wahr, sondern erfüllen ihre gesetzliche Pflicht gemeinsam. Da die Genossenschaft zudem nicht über hoheitliche Befugnisse verfügt und die Grundeigentümer auch nicht gezwungen werden können beizutreten, ist sie als privatrechtliche Genossenschaft des kantonalen Rechts zu qualifizieren (vgl. zur entsprechenden Rechtslage bei den Genossenschaften für Privatstrassen: LGVE 1991 III Nr. 15).
cc/aaa) Genossenschaften des kantonalen Rechts kommt - neben anderen Gemeinwesen - gemäss Planungsund Baugesetz (PBG; SRL Nr. 735) das Recht zu, für öffentliche Werke für Werke im öffentlichen Interesse von den interessierten Grundeigentümern Beiträge an die Bau-, Korrektions-, Betriebsund Unterhaltskosten zu erheben (§ 109 Abs. 1 Satz 1 PBG). Private Abwasseranlagen sind aber gemäss Art. 41 Abs. 3 des Siedlungsentwässerungsreglements vollumfänglich durch die interessierten Grundeigentümer Baurechtsnehmer zu finanzieren. Wenn sich die Beteiligten auf die Kostenverteilung nicht einigen können, setzt der Stadtrat auf deren Kosten die Beiträge fest. Dabei kommt für den Kanalisationsunterhalt genauso wie beim Strassenunterhalt (vgl. § 82 Abs. 3 StrG) das Perimeterverfahren zur Anwendung. Gemäss § 21 der Verordnung über Grundeigentümer-Beiträge an öffentliche Werke (Perimeterverordnung, PV; SRL Nr. 732) ist der Kostenverteiler (vgl. dazu § 20 PV) den Eigentümern der beitragspflichtigen Grundstücke mitzuteilen (Abs. 1), entweder unter Beilage des Beitragsplans unter dessen Auflage zur Einsichtnahme (Abs. 2). Gegen die Abgrenzung des beitragspflichtigen Gebiets sowie gegen die Höhe der anteilsmässigen Beitragspflicht ist die Einsprache beim Gemeinderat und gegen den Einspracheentscheid die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegeben (§§ 22 und 23 Abs. 3 PV). Der Gemeinderat stellt sodann den Eigentümern gestützt auf die im rechtskräftigen Kostenverteiler festgelegte anteilmässige Beitragspflicht die Beitragsverfügung (Rechnung) zu (§ 24 Abs. 1 PV). Diese unterliegt wiederum der Einsprache und gegen den Einspracheentscheid steht - wie im Verfahren zur Festlegung des Kostenverteilers - die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zur Verfügung (§ 24 Abs. 2 PV).
Muss der Stadtrat anstelle der Grundeigentümer, die sich über den Kostenverteiler einer privaten Abwasseranlage nicht einigen können, die Beiträge festlegen, bemisst er diese nach Versiegelungsanteil und Abwassermenge (Art. 41 Abs. 3 Satz 2 Siedlungsentwässerungsreglement). Beim Versiegelungsanteil bezieht sich das Siedlungsentwässerungsreglement auf die Bemessungsregelung bei der städtischen Anschlussgebühr (Art. 42 Abs. 2 lit. d Siedlungsentwässerungsreglement) und bei der Abwassermenge auf die Bemessung der Betriebsgebühr (Art. 44 Abs. 2 Siedlungsentwässerungsreglement).
Die Betriebsgebühr deckt den Betrieb, den Unterhalt und die Reinigung sowie die Erneuerung der Abwasseranlagen der Stadt Luzern. Die Kosten dieser Aufwendungen werden im Verhältnis zum Trinkwasserverbrauch pro m3 festgelegt. Diese städtischen Bemessungsregel korrespondiert mit den in Art. 60a GSchG festgehaltenen Kriterien für die Ausgestaltung des Verursacherprinzips bei der Finanzierung von (öffentlichen Zwecken dienenden) Abwasseranlagen. Indem die städtischen Gebühren zur Abgeltung der Kosten von Betrieb und Unterhalt der Anlage den Wasserverbrauch der jeweiligen Liegenschaft berücksichtigen, ist im Übrigen die verfassungsmässige Gleichbehandlung der Grundeigentümer sichergestellt (BGE 125 I 6 Erw. 2b/ee).
bbb) Die Mitglieder der Strassengenossenschaft Y- und X-Strasse konnten sich weder über den Kostenverteiler für den Betrieb und Unterhalt der Strasse noch über denjenigen für den Betrieb und Unterhalt der Strassenkanalisation einigen. In der Folge stellte die Genossenschaft den Antrag an die Stadt Luzern, den Kostenverteiler "formell zu erlassen. Mit Stadtratsbeschluss vom [...] liess die Stadt Luzern den von der Strassengenossenschaft erstellten Kostenverteiler Strasse und Kanalisation mitsamt Beitragsplänen den Grundeigentümern im Sinn von § 21 Abs. 1 PV zukommen. M.a.W. übernahm die Stadt Luzern für die Festsetzung der Beiträge an die Strassenkanalisation Y- und X-Strasse den von der Strassengenossenschaft erarbeiteten Kostenverteiler. Eine eigene Festlegung der Beiträge nach Versiegelungsanteil und Abwassermenge, wie sie Art. 41 Abs. 3 Satz 2 des Siedlungsentwässerungsreglements verlangt, erfolgte nicht. Dies ist nur dann hinzunehmen und ohne Auswirkungen für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens, wenn der den Grundeigentümern eröffnete Kostenverteiler "Kanalisation", wie im Siedlungsentwässerungsreglement vorgeschrieben, die Abwassermenge für den Unterhaltsbeitrag berücksichtigt und die Gleichbehandlung der an der Strassenkanalisation beteiligten Grundeigentümer gewährleistet.
dd) Im Kostenverteiler Kanalisation der Strassengenossenschaft Y- und X-Strasse [...] sind alle Parzellen berücksichtigt, welche für das Abwasser über die gemeinsame Kanalisation [bis zur öffentlichen Abwasserleitung] erschlossen sind. Gemäss Ziff. 2.2. des Kostenverteilers gelten als Kriterien für die Kostenverteilung Kanalisation:
- die Grundstücksfläche als Grundmass;
- die Distanz von der Parzelle bis zur Einmündung der Strasse/Kanalisation in die [öffentliche Abwasserleitung] als Klassenzahl;
- die Art der Nutzung der Grundstücksfläche (Bauland überbaut, Bauland nicht überbaut, Waldparzellen Waldanteile an Baulandparzellen, öffentliche Quartiertreppe, öffentliche Brunnenstube, reine Strassenparzellen);
- die gesetzlich maximal zulässige Ausnützungsziffer der überbauten Grundstücke (Ausnützungsziffer im Perimeter 0.3 bis auf eine Parzelle mit 0.45, was im Schlüssel mit einem Faktor von 1.5 berücksichtigt wird);
- bei Stockwerkeigentum der interne Kostenverteiler.
Gestützt auf die Daten/Kriterien ist der Kostenverteiler in einer Beitragstabelle für die Sanierung, den Betrieb und den Unterhalt der Kanalisation dargestellt. Der Tabelle kann für jede Parzelle die Distanz via Kanalisationsnetz zur Einmündung [in die öffentliche Abwasserleitung] (Länge in m) und die daraus abgeleitete Klassenzahl (6 Klassen à je ca. 150 m) entnommen werden. Im Weiteren ist die Parzellengrösse (Fläche m2), die als Grundmass benutzt wird, aufgezeigt. Diese Fläche multipliziert mit dem Korrekturfaktor (kf) ergibt das eigentliche Grundmass. Die weitere Multiplikation Grundmass x Klasse und anschliessende Division durch 100 ergibt die Teilereinheit, aus welcher die eigentliche Quote (in Prozenten) berechnet wird. Die Quote entspricht der Höhe der Beitragspflicht für jede Parzelle. Der Kostenverteiler Kanalisation betrifft ausschliesslich jene Teile der Kanalisation, welche direkt unter dem Strassenbauwerk geführt sind. Die Anschlüsse ab Strasse zu den Liegenschaften sind Sache der Begünstigten. Auch gemeinsam genutzte Abschnitte, die jedoch nicht unter der Strasse geführt werden, sind durch den jeweiligen Begünstigten zu sanieren, zu betreiben und zu unterhalten (Ziff. 2.4 des Kostenverteilers).
Die dargestellte Ermittlung der Beitragsquote trägt in differenzierter Weise der Art des zu erwartenden Abwassers Rechnung (Haushaltabwasser, Meteorwasser), wie etwa Art. 60a Abs. 1 lit. a GSchG dies verlangt. Auch berücksichtigen die Faktoren Grundstückfläche und Distanz zum Anschlusspunkt die zu erwartende Belastung der Abwasseranlage. Indessen bleibt die Abwassermenge in der Bemessungsgrundlage unberücksichtigt. Da der jährlich zu entrichtende Beitrag sowohl die Kosten der Sanierung als auch des Betriebs und des Unterhalts der Abwasseranlage umfasst, d.h. nicht allein die Instandstellung, sondern auch die laufenden, funktionserhaltenden Aufwendungen abgelten soll, erfordert eine willkürfreie Ermittlung der Beitragsquote den Einbezug der Abwassermenge. Denn die Kosten von Betrieb und Unterhalt hängen mindestens teilweise mit der Abwassermenge zusammen, welche von der Abwasseranlage bewältigt werden muss.
Indem der streitbetroffene Kostenverteiler Kanalisation genau diesen Faktor nicht berücksichtigt, obschon das Siedlungsentwässerungsreglement der Stadt Luzern die Abwassermenge als Bemessungsfaktor nennt (und zur annäherungsweisen Ermittlung der Abwassermenge den Trinkwasserverbrauch anführt [Art. 44 Abs. 2]), ist der Verteilschlüssel nicht gesetzeskonform. Zudem verletzt die Kostenverteilungsregelung den auf Art. 8 Abs. 1 BV abgestützten verfassungsmässigen Rechtsgleichheitsgrundsatz, müsste ein Grundeigentümer doch selbst dann undifferenziert Beiträge nach der Kostenverteilerquote leisten, wenn er - aus welchen Gründen auch immer (z. B. Abwesenheit) - in einem Jahr eine äusserst geringe Abwassermenge in die Abwasseranlage einfliessen lassen würde (vgl. BGE 125 I 6 Erw. 2b/ee).
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