Urteil Appellationsgericht (BS)

VD.2016.122

URTEIL

vom 20.Januar2017

Mitwirkende

Dr. Stephan Wullschleger, lic. iur. André Equey,

Prof. Dr. Daniela Thurnherr Keller

und Gerichtsschreiberin lic. iur. Susanna Baumgartner Morin

Beteiligte

A____ Rekurrentin

[ ]

gegen

Sozialhilfe Basel-Stadt

Klybeckstrasse 15, Postfach 570

4007 Basel

Gegenstand

Rekurs gegen einen Entscheid des Departements für Wirtschaft,

Soziales und Umwelt vom 6. Mai 2016

betreffend Unterstützungsleistungen (Übernahme Mietkosten)

Sachverhalt

A____ (Rekurrentin) wird seit dem Jahr 2006 mit Unterbrüchen von der Sozialhilfe Basel-Stadt (Sozialhilfe) wirtschaftlich unterstützt. Seit dem 1.Dezember 2013 wohnt sie in einer 5-Zimmerwohnung mit einem Mietzins von monatlich CHF1950.-, zuzüglich Nebenkosten von CHF330.-, welche sie damals mit ihren beiden Kindern bewohnte. Mit Entscheid vom 5.Dezember 2013 bewilligte die Einzelfallkommission der Sozialhilfe (EFKOS) die Übernahme dieses damals um CHF600.- über dem geltenden Mietzinsgrenzwert für einen 3-Personenhaushalt liegenden Mietzinses bis zum 30.November 2015. Seit November 2014 respektive April 2015 leben die beiden Kinder nicht mehr im Haushalt der Rekurrentin. Mit Entscheid vom 15.Oktober 2015 lehnte die EFKOS ein Gesuch der Rekurrentin um weitere Übernahme der Wohnkosten ab. Es wurde der Rekurrentin aber Gelegenheit gegeben, ihre gesundheitliche Situation in Bezug auf einen Wohnungswechsel erneut zu belegen. Aufgrund der eingereichten Belege wurde der Rekurrentin mit Entscheid der EFKOS vom 17.November 2015 für maximal weitere drei Monate bis zum 28.Februar 2016 die Kostenübernahme für die über dem Grenzwert liegenden Mietkosten von CHF1250.- bewilligt. Dabei wurde festgehalten, dass bis dahin eine Lösung mit gesichertem Wohnraum gefunden werden müsse. Dies wurde der Rekurrentin von der Sozialhilfe mit Verfügung vom 4.Januar 2016 eröffnet.

Gegen diese Verfügung erhob die Rekurrentin mit Eingabe vom 15.Januar 2016 Rekurs an das Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt (WSU). Dieses erteilte der Rekurrentin auf ihre entsprechenden Gesuche hin am 12.Februar 2016 eine erste und mit Verfügung vom 7.März 2016 eine letzte Fristerstreckung für die Einreichung der Rekursbegründung bis zum 7.April 2016. In der Folge versandte die Rekurrentin mit E-Mail vom 8.April 2016 eine nicht unterschriebene, auf den 5.März 2016 datierte Rekursbegründung an das WSU. Darauf gewährte ihr der Co-Leiter des Rechtsdienstes des WSU ebenfalls per E-Mail eine Nachfrist zur Nachreichung eines unterzeichneten Exemplars der Rekursbegründung oder zur Unterzeichnung des entsprechenden Ausdrucks in den Räumlichkeiten des Departements. Innert der gesetzten Frist unterzeichnete die Rekurrentin darauf einen Ausdruck ihrer Rekursbegründung beim Rechtsdienst des WSU. Mit Entscheid vom 6.Mai 2016 trat das Departement auf den Rekurs wegen verspäteter Einreichung der Rekursbegründung nicht ein.

Gegen diesen Entscheid richtet sich der mit Eingabe vom 16.Mai 2016 erhobene Rekurs an den Regierungsrat, welchen das Präsidialdepartement mit Schreiben vom 1.Juni 2016 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid überwiesen hat. In der Folge übermittelte das Präsidialdepartement dem Verwaltungsgericht eine Eingabe der Rekurrentin vom 25.Mai 2016, mit welcher die Rekurrentin ihren Rekurs gegen den Entscheid des WSU begründete. Auf ihr entsprechendes Gesuch hin wurde dem Rekurs mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 8.Juni 2016 die aufschiebende Wirkung mit Bezug auf die mit Verfügung der Sozialhilfe vom 4.Januar 2016 festgestellte Beendigung der Kostentragung für die aktuelle Wohnung nach dem 28.Februar 2016 zuerkannt. Das WSU beantragte mit Vernehmlassung vom 22.Juni 2016 die kostenfällige Abweisung sowie den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses. Dazu replizierte die Rekurrentin mit Eingabe vom 21.Juli 2016. Der Instruktionsrichter wies darauf das Gesuch des WSU um Aufhebung der aufschiebenden Wirkung mit Verfügung vom 15.August 2016 ab. Hierzu nahm das WSU mit Eingabe vom 23.August 2016 Stellung. In der Folge beantragte die Rekurrentin mit Eingabe vom 9.September 2016 den Ausstand des Instruktionsrichters, Dr. Stephan Wullschleger. Dieses Gesuch wies das Dreiergericht des Verwaltungsgerichts mit Entscheid DG.2016.16 vom 14. November 2016 kostenfällig ab. Die Einzelheiten der Parteistandpunkte ergeben sich, soweit sie für den Entscheid von Belang sind, aus den nachfolgenden Erwägungen. Der vorliegende Entscheid ist auf dem Zirkula-tionsweg ergangen.

Erwägungen

1.

1.1 Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts als Dreiergericht zur Beurteilung des Rekurses ergibt sich aus dem Überweisungsbeschluss des Präsidialdepartements vom 21. Juli 2016, den §§10 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG; SG 270.100) sowie § 42 des Organisationsgesetzes (OG; SG 153.100) und § 92 Abs. 1 Ziff. 11 des Gerichtsorganisationsgesetzes in der seit dem 1. Juli 2016 geltenden Fassung (GOG; SG 154.100). Die Rekurrentin ist vom angefochtenen Entscheid unmittelbar berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung. Sie ist daher gemäss § 13 Abs. 1 VRPG zum Rekurs legitimiert. Auf den im Übrigen rechtzeitig erhobenen und begründeten Rekurs ist somit einzutreten.

1.2 Die Kognition des Verwaltungsgerichts richtet sich nach der allgemeinen Vorschrift von § 8 VRPG und umfasst namentlich die richtige Feststellung des Sachverhalts, die richtige Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen und den willkürfreien Gebrauch des Ermessens durch die Verwaltung (statt vieler: VGE VD.2011.9 vom 10. Mai 2011 E.1.1 und VD.2010.102 vom 20. September 2010 E.1.1). Der vorliegende Entscheid ergeht gemäss § 25 Abs. 3 VRPG auf dem Zirkulationsweg.

2.

2.1 Wie die Vorinstanz zutreffend festgestellt hat, sind Rekurse gegen Verfügungen der Ämter gemäss § 46 Abs. 1 OG innert 10 Tagen seit der Eröffnung der Verfügung bei der Rekursinstanz anzumelden und nach § 46 Abs. 2 OG innert 30 Tagen, vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, durch Einreichung einer Rekursbegründung zu begründen. Die gesetzliche Begründungsfrist kann auf begründetes Gesuch hin erstreckt werden (§ 46 Abs. 3 OG).

2.2 Vorliegend ist nicht bestritten, dass das WSU der Rekurrentin die Frist zur Rekursbegründung mit Schreiben vom 7.März 2016 bis zum 7.April 2016 erstreckt hat, wobei gleichzeitig darauf hingewiesen worden ist, dass die Frist nicht mehr weiter erstreckt werden könne. Die Rekurrentin hat dem Departement ihre Rekursbegründung in der Nacht vom 7.auf den 8.April 2016 per E-Mail zugestellt. Das Departement hat dazu erwogen, bei der Übermittlung einer Mitteilung per E-Mail gehe die Mitteilung dem Adressaten im Zeitpunkt der Speicherung auf dessen Server zu (vgl. Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 11. September 2013, UV.2012.00059, E. 1.2.4; BGE 140 IV 181 E. 2.6 S. 186; Schwenzer, Schweizerisches Obligationenrecht Allgemeiner Teil, 7. Auflage, Bern 2016, Rn. 27.23, differenzierend zwischen privater und geschäftlicher bzw. behördlicher Empfängerin). Gemäss Auskunft der IT-Abteilung des WSU vom 26.April 2016 sei das E-Mail der Rekurrentin, welches die Rekursbegründung enthielt, am 8.April 2016 um 03.34 Uhr auf dem Server des WSU gespeichert worden. Die Rekurrentin habe die Rekursbegründung somit erst am 8.April 2016 und deshalb grundsätzlich verspätet dem WSU zugestellt.

2.3

2.3.1 Dem hält die Rekurrentin mit ihrem Rekurs entgegen, dass sie ihre Beschwerde gestützt auf Art. 42 Abs. 4 und 5 BV und Art. 45 Abs. 2 BV fristgerecht eingereicht habe. Auch wenn sie ihre Beschwerde per Post am 7. April 2016 eingereicht hätte, wäre sie nicht vor dem 8. April 2016 im Verlauf vom Morgen beim WSU eingetroffen.

2.3.2 Unbehelflich erscheinen bei dieser Argumentation der Rekurrentin die Verweise auf die Schweizerische Bundesverfassung (BV; SR 101). Art. 42 BV hat nur einen Absatz und bezieht sich auf die Aufgaben des Bundes, die hier zum vornherein nicht tangiert sind. Art. 45 Abs. 2 BV bestimmt, dass der Bund die Kantone zur Gewährleistung ihrer Mitwirkung an seiner Willensbildung rechtzeitig und umfassend über seine Vorhaben informiert und ihre Stellungnahmen einholt, wenn ihre Interessen betroffen sind. Die Bestimmung steht in keinerlei Bezug zur hier strittigen Frage der Beurteilung der Rechtzeitigkeit einer fristgebundenen Eingabe. Zutreffend ist zwar der tatsächliche Hinweis, dass eine am letzten Tag einer Frist der Post aufgegebene Sendung von der Behörde ebenfalls erst am Tag nach Fristablauf zukommt. Darauf kann es aber nicht ankommen. Das baselstädtische Verwaltungsprozessrecht kennt keine explizite Regelung der Wahrung von Rechtsmittelfristen. Diese Lücke ist gemäss der Praxis primär unter Bezugnahme auf die allgemeinen Regeln des Verwaltungsverfahrens, wie sie insbesondere im Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) zum Ausdruck kommen, zu füllen (VGE VD.2012.158 vom 19. Dezember 2012 E. 2.2; VD.2011.121 vom 18. Dezember 2012 S. 3; Thurnherr, Die Rezeption der ZPO im Verwaltungsprozess, in: Fankhauser et al. [Hrsg.], Das Zivilrecht und seine Durchsetzung, Festschrift für Professor Thomas Sutter-Somm, Zürich/Basel/Genf 2016, S. 673 ff., 693). Danach ist eine Frist eingehalten, wenn die Eingabe spätestens am letzten Tag der Frist bei der entsprechenden Behörde eintrifft oder zu deren Handen der schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben wird. Dies entspricht einem in der Schweiz allgemein geltenden Rechtsgrundsatz, wie er in verschiedenen Gesetzen zum Ausdruck kommt (vgl. Art.21a Abs. 1 VwVG, Art. 48 Abs. 1 BGG, Art. 12 IPRG) und auch ohne explizite Regelung im kantonalen Recht auf dem Wege seiner konkretisierenden Auslegung zur Anwendung gelangt (Rhinow et al., Öffentliches Prozessrecht, 3. Auflage, Basel 2014, Rz. 910; vgl. auch BGer 4A_83/2008 vom 11.April 2008 E.2.1; VGE VD.2013.138 vom 15. Oktober 2013 E.3.2; VD.2011.122 vom 5. Dezember 2012 E. 1.3, 639/2004 vom 21. Juni 2004). Daraus folgt, dass die Aufgabe an die Post eine Ausnahme vom Grundsatz ist, wonach eine Eingabe innert Frist bei der Behörde einzutreffen hat. Die Rekurrentin kann aus dieser Ausnahme daher nicht ableiten, dass Eingaben auch dann noch rechtzeitig eingereicht werden, wenn sie innert der Frist bei einer Behörde eingehen, welche auch für die Kenntnisnahme bei der Aufgabe mit der Post benötigt worden wäre.

2.3.3 Ebenfalls nichts zu ihren Gunsten vermag die Rekurrentin aus der Regelung des Zeitpunkts des Eingangs bei elektronischer Zustellung gemäss Art. 11 der Verordnung über die elektronische Übermittlung im Rahmen von Zivil- und Strafprozessen sowie von Schuldbetreibungs- und Konkursverfahren (VeÜ-ZSSV; SR 272.1) abzuleiten. Danach gilt die Zustellung im Zeitpunkt des Herunterladens von der Zustellplattform als erfolgt. Dieser Zeitpunkt war aber wie gesehen erst nach Ablauf der Frist. Im Übrigen kann von einer elektronischen Übermittlung im Sinne dieser Bestimmung gar nicht gesprochen werden, hat die Rekurrentin ihre Eingabe doch nicht mit einer anerkannten elektronischen Signatur übermittelt.

3.

3.1 Mit ihrem Rekurs macht die Rekurrentin weiter geltend, dass sie die Rekursbegründung innert der Nachfrist, welche ihr vom WSU gewährt worden sei, handschriftlich unterschrieben eingereicht habe. Man wolle ihr trölerisch den schwarzen Peter zuschieben. Deshalb sei die Frist zu sanieren.

3.2 Implizit macht die Rekurrentin damit geltend, sie sei in ihrem Vertrauen auf die vom Departement gesetzte Nachfrist zu schützen.

3.2.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben gemäss Art. 9 BV und § 10 der baselstädtischen Kantonsverfassung (SG 111.100) verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden. Voraussetzung dafür ist, dass die Person, die sich auf den Vertrauensschutz beruft, berechtigterweise auf diese Grundlage vertrauen durfte und gestützt darauf nachteilige Dispositionen getroffen hat, die sie nicht mehr rückgängig machen kann. Schliesslich scheitert die Berufung auf Treu und Glauben dann, wenn ihr überwiegende öffentliche Interessen gegenüberstehen (Häfelin et al., Allgemeines Verwaltungsrecht, 7.Auflage, Zürich 2016, Rz. 620 ff.; VGE VD.2015.189 vom 17. Oktober 2016 E. 4.4.2; VD.2011.198 vom 9. Februar 2012 E. 4.3).

3.2.2 Mit E-Mail vom 8.April 2016 hat der Co-Leiter des Rechtsdienstes des WSU der Rekurrentin sein Verständnis dafür ausgedrückt, dass sie die Rekursbegründung aus Kostengründen nicht per Post einreichen wolle. Er wies sie aber darauf hin, dass die eigenhändige Unterzeichnung der Rekursbegründung praxisgemäss ein Gültigkeitserfordernis darstelle. Die eingereichte Rekursbegründung sei jedoch nicht unterzeichnet. Er gewährte der Rekurrentin daher eine Nachfrist bis zum 14. April 2016, um entweder ein unterzeichnetes Exemplar an der Porte des WSU abzugeben oder den im Dossier befindlichen Ausdruck ihrer Maileingabe in den Räumlichkeiten des Departements zu unterzeichnen. In der Folge hat sich die Rekurrentin für die zweite offerierte Variante entschieden und die Eingabe innert der gewährten Nachfrist unterzeichnet. Daraus folgt, dass der Rekurrentin einzig eine Nachfrist zur Verbesserung der fehlenden Unterzeichnung gewährt worden ist. Tatsächlich würde das Nichteintreten auf eine nicht unterzeichnete Eingabe einen überspitzten Formalismus begründen (vgl. BGer 5D_215/2015 vom 16. März 2016 E. 3.1). Dem Schreiben des Co-Leiters des Rechtsdienstes des WSU kann keine Stellungnahme betreffend die Erfüllung der weiteren Prozessvoraussetzungen und insbesondere die Rechtzeitigkeit der per E-Mail erfolgten Rekursbegründung entnommen werden. Daher fehlt es an einer Vertrauensgrundlage. Im Übrigen ist auch nicht ersichtlich, inwiefern die Rekurrentin gestützt auf das E-Mail des WSU vom 8. April 2016 mit Blick auf die Einhaltung der Frist zur Rekursbegründung Dispositionen getroffen hätte, die sie nicht mehr rückgängig machen könnte. Im Zeitpunkt des E-Mail des WSU, mit dem ihr eine Nachfrist zur Unterzeichnung ihrer Eingabe gewährt worden ist, war die Frist zur Rekursbegründung bereits abgelaufen.

3.2.3 Keinen überspitzten Formalismus bewirkt die Prüfung der Einhaltung der Frist für die Einreichung der Rekursbegründung. Die Verbindlichkeit gesetzlicher Fristen, insbesondere der Rechtsmittelfristen, bildet einen allgemein gültigen Rechtssatz. Rechtsmittelfristen sind einzuhalten, und jede Säumnis bewirkt den Verlust des Anfechtungsanspruchs. Die Einhaltung der gesetzlichen Formstrenge kann daher nicht als überspitzter Formalismus gerügt werden (vgl. BGer 6B_507/2011 vom 7. Februar 2012 E. 2.2 mit Hinweis auf BGE 137 III 617 E.6 [E. 6.4 S. 622]; VGE VD.2013.191 vom 14. April 2014 E. 2.2).

3.3 Daraus folgt, dass die Rekurrentin aus Treu und Glauben keinen Anspruch auf eine Wiedereinsetzung in die verpasste Frist zur Rekursbegründung im vorinstanzlichen Verfahren ableiten kann.

4.

Der Rekurs ist folglich abzuweisen. Bei diesem Ausgang des Verfahrens trägt die Rekurrentin grundsätzlich dessen Kosten. Sie hat es unterlassen, ein förmliches Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung zu stellen. Aufgrund ihrer aktenkundigen Unterstützung durch die Sozialhilfe rechtfertigt es sich aber, auf die Erhebung einer Gebühr für das verwaltungsgerichtliche Rekursverfahren zu verzichten.

Demgemäss erkennt das Verwaltungsgericht (Dreiergericht):

://: Der Rekurs wird abgewiesen.

Es werden keine Kosten erhoben.

Mitteilung an:

- Rekurrentin

- Departement für Wirtschaft, Soziales und Umwelt Basel-Stadt

- Regierungsrat Basel-Stadt

APPELLATIONSGERICHT BASEL-STADT

Die Gerichtsschreiberin

lic. iur. Susanna Baumgartner Morin

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Entscheid kann unter den Voraussetzungen von Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (BGG) innert 30 Tagen seit schriftlicher Eröffnung Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerdeschrift ist fristgerecht dem Bundesgericht (1000 Lausanne 14) einzureichen. Für die Anforderungen an deren Inhalt wird auf Art. 42 BGG verwiesen. Über die Zulässigkeit des Rechtsmittels entscheidet das Bundesgericht.

Ob an Stelle der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ein anderes Rechtsmittel in Frage kommt (z.B. die subsidiäre Verfassungsbeschwerde an das Bundesgericht gemäss Art. 113 BGG), ergibt sich aus den anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen. Wird sowohl Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als auch Verfassungsbeschwerde erhoben, sind beide Rechtsmittel in der gleichen Rechtsschrift einzureichen.