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93 Aufsicht über Staatsanwaltschaften - Grundsätze der Aufsicht des Regierungsrats über die Staatsanwalt- schaften - Eröffnung von Strafuntersuchungen gegen juristische Personen - Aktenedition bei beanzeigten juristischen Personen - Mitteilung von Einstellungsverfügungen an die anzeigende Person - Grundsätze der amtlichen Information über eingestellte Strafverfah- ren
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Aus der Aufsichtsanzeigebeantwortung des Regierungsrats vom 7. Mai
2014 i.S. X. und Y. gegen Staatsanwaltschaft Z. (RRB Nr. 2014-000496).
Sachverhalt (gekürzt) X. und Y. reichten eine Strafanzeige gegen die Aktiengesell schaft A. ein. Die zuständige Staatsanwaltschaft eröffnete daraufhin ein Strafverfahren gegen Unbekannt, untersuchte den Sachverhalt und stellte das Strafverfahren schliesslich ein. Die Einstellungs verfügung stellte die Staatsanwaltschaft auch den Anzeigenden X. und Y. zu. Diese wandten sich nach Ablauf der Rechtsmittelfrist mit einer Aufsichtsanzeige an den Regierungsrat.
Aus den Erwägungen 2. (...) Laut § 17 i.V.m. mit dem Titel vor § 17 EG StPO ist der Regierungsrat Aufsichtsbehörde über die Staatsanwaltschaften. Der Regierungsrat ist damit zur Beantwortung der ... Aufsichtsanzeige zuständig, wobei er seinen Rechtsdienst mit der Verfahrensinstruk tion betraute. 3. Gemäss § 38 VRPG kann jede Person jederzeit Tatsachen, die im öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen Behörden und deren Mitarbeitende erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. Handelt sie nicht rechtsmissbräuchlich, hat die anzeigende Person Anspruch auf Beantwortung; sie besitzt jedoch - im Unterschied zu einem förm lichen Rechtsmittel - keinen Anspruch auf materielle Behandlung ihrer Eingabe. Nimmt die angegangene Behörde das Vorbringen der anzeigenden Person zum Anlass, die betreffende Angelegenheit zu untersuchen, um gegebenenfalls die sich aufdrängenden aufsichts rechtlichen Massnahmen anzuordnen, so tut sie dies von Amtes we gen, das heisst auf eigenen Entschluss hin und in eigener Verant-
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wortung; den Anzeigenden und den ins Verfahren einbezogenen Drit ten kommt in einem solchen aufsichtsrechtlichen Verfahren grund sätzlich keine Parteistellung zu, und die Anträge der anzeigenden Person sind für die Aufsichtsbehörde nicht bindend (vgl. § 38 Abs. 2 VRPG; RRB Nr. 1870 vom 4. Dezember 2002 i.S. U.S., mit Hin weisen; RENÉ A. RHINOW/BEAT KRÄHMENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main, 1990, Nr. 145 B). Die Aufsichtsanzeige dient somit dazu, die Aufsichtsbehörden auf Pflichtverletzungen der unterstellten Behörden sowie von Mitar beitenden aufmerksam zu machen. Der Umfang der Aufsicht ist entsprechend der Natur der Aufsichtsanzeige jedoch beschränkt auf den Geschäftsgang und die pflichtgemässe Ausübung der Funktionen durch die Behörden sowie ihrer Mitglieder. Die Aufsichtsbehörde greift nur dort ein, wo durch den beanstandeten Verwaltungsakt be ziehungsweise die Amtsführung klares Recht verletzt ist, wesentliche Verfahrensvorschriften öffentliche Interessen offensichtlich missachtet worden sind (vgl. ANDREAS BURREN, Die Aufsichtsbe schwerde im Verwaltungsverfahren, insbesondere nach aargauischem Recht, 1978, S. 145 ff.; ATTILIO R. GADOLA, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, 1991, S. 156 ff.; MICHAEL MERKER, Kom mentar zu den §§ 38-72 VRPG, 1998, § 59a N 10; AGVE 1993 S. 630). Aufsichtsanzeigen werden - dogmatisch unkorrekt (so auch § 18 EG StPO) - häufig auch Aufsichtsbeschwerden genannt (ROBERT HAUSER/ERHARD SCHWERI/KARL HARTMANN, Schwei zerisches Strafprozessrecht, 2005, N. 6 zu § 96). Bei Aufsichts- und Disziplinaranzeigen, welche die Strafverfol gungsbehörden betreffen, schränkt die im Bundesgesetz vorge schriebene Unabhängigkeit der Strafbehörden (Art. 4 Abs. 1 StPO) die Aufsichtsmittel des Regierungsrats als Aufsichtsbehörde zu sätzlich ein: Dem Regierungsrat als Aufsichtsbehörde über die Staatsanwaltschaften steht es ohne weiteres zu, den Staatsanwalt schaften sowohl administrative als auch fachliche Weisungen ... zu erteilen (vgl. dazu die nicht abschliessende Aufzählung: § 18 Abs. 1 lit. a bis c EG StPO i.V.m. Art. 4 Abs. 2 und 14 Abs. 4 StPO). Demgegenüber verbietet das kantonale Gesetz (§ 18 Abs. 5 EG StPO
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i.V.m. Art. 4 Abs. 1 StPO) in Beachtung der bundesgesetzlich ge währten Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft der Aufsichtsbe hörde ausdrücklich, Anordnungen Weisungen betreffend die Führung einzelner Strafverfahren zu erlassen (ANDREAS DONATSCH/ THOMAS HANSJAKOB/VIKTOR LIEBER, Kommentar zur Schweizeri schen Strafprozessordnung StPO, 2010, N. 17 ff. zu Art. 4; NIKLAUS SCHMID, Schweizerische Strafprozessordnung, Praxiskommentar, 2013, N. 4 zu Art. 4; PETER GOLDSCHMID, Ausgewählte Fragen zur Umsetzung der Schweizerischen StPO, in: Justice - Justiz - Giusti zia, 2008/2, Rz. 12; ANDREAS LIENHARD/DANIEL KETTIGER, Die organisatorische Einordnung der Staatsanwaltschaft in die kantonale Behördenstruktur, Grundlagen im Hinblick auf die Einführung des Staatsanwaltschaftsmodells, in: Justice - Justiz - Giustizia, 2008/2, Rz. 22 ff.). 4. (Die Anzeige richtet) sich gegen eine namentlich genannte Untersuchung und (die Anzeigenden) verlangen vom Regierungsrat, der Staatsanwaltschaft diesbezüglich eine konkrete Weisung zu ertei len (...). Nach dem oben Gesagten steht es dem Regierungsrat von vorn herein nicht zu, gegenüber den Staatsanwaltschaften Anordnungen betreffend die Führung einzelner Strafverfahren zu erlassen (§ 18 Abs. 4 EG StPO). Auf die gestellten Anträge kann im Aufsichts verfahren gar nicht eingegangen werden. Die Aufsichtsanzeige wird insoweit mit dem Hinweis auf die gesetzliche Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaften (§ 18 Abs. 4 EG StPO i.V.m. Art. 4 Abs. 1 StPO) beantwortet. 5. Die Anzeigenden stellen in der Hauptsache ein Begehren um Feststellung, dass die Staatsanwaltschaft das Strafverfahren ... nicht ordnungsgemäss durchgeführt habe (...). Sie führen dazu in der Be gründung angebliche Mängel auf, welche sowohl formelle Aspekte des Strafverfahrens (...) als auch die materiell-rechtliche Begründung der Einstellung betreffen (...). Wie oben bereits erwähnt, geht es im Rahmen der Aufsichts anzeige nicht darum, die rechtliche Begründung einer einzelnen Ver-
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fügung zu überprüfen. Dies würde nämlich darauf hinauslaufen, dass der Regierungsrat damit faktisch die Rolle einer im Strafprozessrecht nicht vorgesehenen zusätzlichen Beschwerdeinstanz übernehmen müsste, welche von jeder Person und unabhängig einer Rechtsmittel frist angerufen werden könnte. Das Bundesrecht regelt aber das Be schwerderecht abschliessend (Art. 393 ff. StPO; DONATSCH et al., a.a.O., N. 4 zu Art. 393; SCHMID, a.a.O., N. 3 zu Art. 393) und lässt insoweit bezüglich einer beschwerdeartigen Rechtskontrolle im Rah men einer Aufsichtsanzeige gar keinen Raum mehr. Mit dem Ablauf der Beschwerdefrist ist das eingestellte Strafverfahren - unter dem Vorbehalt der einschränkenden Möglichkeiten einer Wiederaufnahme durch die Staatsanwaltschaft (Art. 323 StPO) - formell rechtskräftig abgeschlossen (Art. 437 Abs. 1 lit. a StPO). Die Ausführungen der Anzeige zu den materiellen Gründen der Verfahrenseinstellung (...) sind demnach mit dem Hinweis zu beant worten, dass eine Aufsichtsanzeige zu keiner strafprozessualen Po pularbeschwerde führen kann und darf. (...). 6. 6.1 In materieller Hinsicht zu beurteilen bleibt demnach, ob die Staatsanwaltschaft bzw. der mit der Strafuntersuchung beauftragte Staatsanwalt das Strafverfahren formell korrekt führte und insbe sondere, ob er seine gesetzlichen Pflichten bei der Bearbeitung der eingestellten Strafuntersuchung offensichtlich verletzte. 6.2 Die Anzeigenden rügen, dass der Staatsanwalt lediglich eine Strafuntersuchung gegen Unbekannt geführt habe. Die Strafanzeige gegen die namentlich genannte Firma sei ignoriert worden. Sie machen geltend, dass deshalb das Verfahren nicht ordnungsgemäss angegangen und die Anzeige nicht gesetzeskonform behandelt worden sei (...). Der Staatsanwalt eröffnete nach Erhalt der Anzeige eine Straf untersuchung gegen Unbekannt. Eine Strafuntersuchung gegen die beanzeigte Aktiengesellschaft eröffnete er dagegen nicht.
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Gemäss Art. 102 Abs. 1 StGB können sich Aktiengesellschaften bezüglich der beanzeigten Falschbeurkundung nur subsidiär zu na türlichen Personen strafbar machen. Voraussetzung der Strafbarkeit eines Unternehmens ist, dass die Tat wegen mangelhafter Orga nisation des Unternehmens keiner bestimmten natürlichen Person zugerechnet werden kann. Die Strafuntersuchung gegen das subsidiär strafbare Unternehmen (Art. 102 Abs. 1 StGB) muss deshalb erst dann eingeleitet werden, wenn das Verfahren gegen Individualtäter mangels Eruierung des verantwortlichen Unternehmensangehörigen eingestellt wurde (CORNELIA HÜRLIMANN, Die Eröffnung einer Strafuntersuchung im ordentlichen Verfahren gegen Erwachsene im Kanton Zürich unter Berücksichtigung des Entwurfs zu einer Schweizerischen Strafprozessordnung, 2006, S. 225; DONATSCH et al., a.a.O., N. 36 zu Art. 309). Auf Grund dessen erweist es sich als rechtlich korrekt, dass der Staatsanwalt nach Erhalt der Strafanzeige eine Untersuchung gegen Unbekannt eröffnete. Da der Staatsanwalt nach erfolgter, gründlicher Untersuchung zum Ergebnis gelangte, dass der in der Strafanzeige umschriebene Sachverhalt keine straf bare Handlung darstellt, fiel eine Strafuntersuchung gegen eine Ak tiengesellschaft ausser Betracht. Der Staatsanwalt verzichtete des halb zu Recht darauf, auch gegen das beanzeigte Unternehmen eine Strafuntersuchung zu eröffnen. Das Vorgehen des Staatsanwalts ist aufsichtsrechtlich nicht zu bemängeln. 6.3 Nicht zu beanstanden ist im Weiteren, dass Akten direkt beim beanzeigten Unternehmen einverlangt worden sind. Die umfassende Aktendokumentation ist im Rahmen eines Strafverfahrens unab dingbar, damit die Staatsanwaltschaft abklären kann, ob das bean zeigte Unternehmen über eine gehörige Organisation (insbesondere der Aktenführung) verfügt, und über die Eröffnung einer Strafun tersuchung entscheiden kann. Vorliegend war die vollständige Akten dokumentation nur durch die Einforderung der Akten direkt beim beanzeigten Unternehmen möglich. Die Aufsichtsanzeige ist dahingehend zu beantworten, dass der Staatsanwalt der Strafanzeige gehörig nachging und das Strafver fahren in formeller Hinsicht korrekt führte.
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7. Zusammenfassend erweisen sich die von den Anzeigenden vorgebrachten Rügen an der Strafuntersuchung als nicht stichhaltig. Der Regierungsrat erachtet ein aufsichtsrechtliches Einschreiten als nicht gerechtfertigt und beantwortet deshalb die Aufsichtsanzeige im Sinne der obigen Erwägungen. 8. 8.1 Von Aufsichts wegen ist jedoch - über die Anzeige hinaus noch auf die Mitteilung der Einstellungsverfügung an die Anzei genden einzugehen. Die Staatsanwaltschaft begründet diese Mit teilung zur Kenntnisnahme mit dem Interesse der Öffentlichkeit an der Strafuntersuchung (Einstellungsverfügung vom ...). 8.2 Einstellungsverfügungen dürfen gemäss Art. 321 StPO nur den Parteien, dem Opfer und anderen von der Verfügung betroffenen Verfahrensbeteiligten sowie den im kantonalen Recht bezeichneten beschwerdeberechtigten Behörden mitgeteilt werden. Der anzei genden Person teilt die Strafverfolgungsbehörde auf deren Anfrage lediglich mit, ob ein Strafverfahren eingeleitet und wie es erledigt wird (Art. 301 Abs. 2 StPO). Weitergehende Verfahrensrechte stehen der anzeigenden Person, die weder geschädigt noch Privatklägerin Privatkläger ist, nicht zu (Art. 301 Abs. 2 StPO). Die Straf prozessordnung sieht darüber hinaus vor, dass die Gerichtsverhand lungen öffentlich sind (Art. 69 Abs. 1 StPO) und dass in Fällen ohne öffentliche Gerichtsverhandlung (Verzicht der Parteien, Strafbe fehlsverfahren) interessierte Personen in die Urteile und Strafbefehle Einsicht nehmen können (Art. 69 Abs. 2 StPO). Die Strafverfol gungsbehörden können weiter bei besonderer Bedeutung eines Straf falls die Öffentlichkeit über hängige Verfahren orientieren (Art. 74 Abs. 1 lit. d StPO) sowie im öffentlichen Interesse liegende Ein stellungsverfügungen veröffentlichen lassen (Art. 68 Abs. 2 StGB), wobei über Art und Umfang der Veröffentlichung der Richter (bzw. im vorliegenden Kontext einer Einstellungsverfügung die Strafver folgungsbehörde) entscheidet (Art. 68 Abs. 4 StGB). 8.3
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8.3.1 Die automatische Mitteilung einer Einstellungsverfügung an die Anzeigenden, welchen keine Parteistellung zukommt, sieht das Straf prozessrecht nicht vor und ist deshalb nicht erlaubt. Zwar gewährt das Strafprozessrecht der Staatsanwaltschaft das Recht zu, sowohl über hängige Strafverfahren als auch über die Prozesserledigung zu informieren, wenn die Orientierung im öffentlichen Interesse im Interesse der beschuldigten Person geboten ist. Die öffentliche Infor mation i.S.v. Art. 74 Abs. 1 StPO bzw. die Veröffentlichung i.S.v. Art. 68 Abs. 2 StGB richtet sich aber zum einen an die Allgemeinheit und muss demnach im Rahmen einer Medienorientierung bzw. einer amtlichen Veröffentlichung erfolgen - dies schliesst nicht aus, dass die Medieninformation den betroffenen Personen kurz vor Veröf fentlichung zugestellt wird. Zum anderen bedingt die amtliche Infor mation der Öffentlichkeit (aus Gründen der Verhältnismässigkeit) regelmässig nur die Wiedergabe (eines Teils) des Dispositivs sowie allenfalls die Bekanntgabe der wesentlichen Beweggründe (STEFAN TRECHSEL et al., Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommen tar, 2008, N. 7 zu Art. 68; SCHMID, a.a.O., N. 6 und 8 zu Art. 74; DONATSCH et al., a.a.O., N. 4 zu Art. 74). Sinngemäss stimmt die Oberstaatsanwaltschaft dieser Erkenntnis ebenfalls zu (Stellung nahme Oberstaatsanwaltschaft: "Strengrechtlich kann damit dem An zeigenden weder ein Entscheid zugestellt mitgeteilt werden noch kann ihn die Strafverfolgungsbehörde von sich aus über den Abschluss informieren."). Die Einstellungsverfügung hätte deshalb den Anzeigenden nicht von Amtes wegen mitgeteilt werden dürfen. Eine einfache Mitteilung nach Art. 301 Abs. 2 StPO hätte genügt. 8.3.2 Die Oberstaatsanwaltschaft macht indessen geltend, dass neben dem sehr eingeschränkten Informationsrecht nach Art. 301 Abs. 2 StPO dem Anzeiger auch das der Allgemeinheit zustehende und inhaltlich weitergehende Recht, in die Strafurteile und Strafbefehle Einsicht zu nehmen (Art. 69 Abs. 2 StPO), zustehe. Dieses Einsichts recht sei, mindestens während der Rechtsmittelfrist, weder an eine
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besondere Interessiertheit noch an eine Anonymisierung des Ent scheids gebunden (...). Dazu drängen sich folgende Präzisierungen auf: Der Grundsatz der Öffentlichkeit gilt gemäss Wortlaut der Strafprozessordnung nur für das gerichtliche Hauptverfahren (Art. 69 Abs. 1 StPO) sowie für die nicht öffentlich gefällten Urteile und Strafbefehle (Art. 69 Abs. 2 StPO). Nicht erfasst vom Wortlaut von Art. 69 Abs. 1 und 2 StPO sind Einstellungsverfügungen der Strafverfolgungsbehörden. Die Entstehungsgeschichte der eidgenössischen Strafprozessordnung lässt kaum Zweifel daran, dass Art. 69 Abs. 2 StPO die Einsichtnah me in Einstellungsverfügungen nicht regelt (vgl. zum Ganzen: Amtliches Bulletin - Die Wortprotokolle von Nationalrat und Stän derat, AB 2006 S 1002; Botschaft 05.092 zur Vereinheitlichung des Strafprozessrechts vom 21. Dezember 2005, BBl 2005 1085, S. 1152; Entwurf des Bundesrats für eine Schweizerische Strafpro zessordnung, Strafprozessordnung, StPO, BBl 2005 1389, Art. 67 Abs. 4). Nach den parlamentarischen Beratungen (aber vor dem Inkraft treten der eidgenössischen Strafprozessordnung) hielt das Bundesge richt mit Entscheid vom 15. Mai 2008 fest, dass aus dem Öffent lichkeitsprinzip i.S.v. Art. 30 Abs. 3 BV und Art. 6 Abs. 1 EMRK ein Anspruch auf Einsichtnahme in strafprozessuale Entscheide (insbe sondere in Einstellungsverfügungen) abgeleitet werden kann. Dies unter der Voraussetzung, dass die gesuchstellende Person ein schutz würdiges Informationsinteresse nachweist und der beantragten Ein sicht keine überwiegenden öffentlichen privaten Interessen ent gegenstehen (BGE 134 I 286 E. 5 und 6, insbesondere E. 6.3; SCHMID, a.a.O., N. 6 zu Art. 69). An dieser Rechtsprechung hielt das Bundesgericht in den Fällen "Nef" und "FIFA" (jedoch ohne Bezug nahme auf die StPO) fest, wobei in beiden Fällen die Tat nicht bestritten war und der Grund der Einstellung in einer Wiedergut machung (Art. 53 StGB) lag (BGE 137 I 16 und Urteil des Bundes gerichts, 1B_68/2012, vom 3. Juli 2012). An diesem unmittelbar aus der Verfassung und der EMRK fliessenden Anspruch änderte auch die eidgenössische Strafprozessordnung nichts, da die StPO die Einsichtnahme in Einstellungsverfügungen gerade nicht regelt. Kon-
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kret führt dies dazu, dass die Staatsanwaltschaften die Gewährung der Einsichtnahme einzelfallweise prüfen müssen. Dabei ist den von der Einstellungsverfügung betroffenen Personen das rechtliche Gehör zu gewähren (vgl. zum Ganzen auch: SCHMID, a.a.O., N. 6 zu Art. 69 i.V.m. N. 11 f. zu Art. 102). (...)
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