II. Stimm- und Wahlrecht
105 Gemeinderatswahlen; der Versand von Flugblättern anderem Pro- pagandamaterial durch die Gemeinden ist bei kommunalen Majorzwah- len unzulässig.
Entscheid des Departements Volkswirtschaft und Inneres, Gemeindeabtei- lung, vom 29. Oktober 2009 in Sachen E. gegen die Einwohnergemeinde Z.
Aus den Erwägungen
3. Es ist unbestritten, dass die Gemeinde Z. den Stimmberech-
tigten mit den offiziellen Unterlagen für die Wahlen des Gemeinde-
rats auch ein Flugblatt einer politischen Gruppierung (Wahlwerbung)
zugestellt hat.
a) Der Gemeinderat ist zunächst auf das Gesetzmässigkeitsprin-
zip hinzuweisen. Gemäss Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV)
vom 18. April 1999 ist die Grundlage und Schranke des staatlichen
Handelns das Recht. Danach dürfen Verwaltungstätigkeiten nicht nur
nicht gegen das Gesetz verstossen, sondern sie müssen sich vielmehr
auf das Gesetz stützen (U. Häfelin/G. Müller/F. Uhlmann, Allgemei-
nes Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz 368 f.). Insofern
ist im Bereich des öffentlichen Rechts nicht einfach erlaubt, was
nicht ausdrücklich verboten ist, sondern es ist nur erlaubt, was sich
auf eine gesetzliche Grundlage stützen kann.
b) Gemäss Art. 34 Abs. 2 BV schützt die Garantie der politi-
schen Rechte die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimm-
abgabe. Eine unzulässige Beeinflussung der Stimmbürgerinnen und
Stimmbürger kann etwa vorliegen, wenn die Behörden in einen
Wahl- Abstimmungskampf mit behördlicher Propaganda ein-
greifen. Bei Wahlen sind die Behörden zur strikten Neutralität ver-
pflichtet, da ihnen keine Beratungsfunktion zukommt. Behördliche
Propaganda ist deshalb grundsätzlich unzulässig, insbesondere dann,
wenn es um die Wiederwahl der betreffenden Behörde selber geht
oder wenn Kampfkandidatinnen Kampfkandidaten auftreten
(vgl. U. Häfelin/W. Haller/H. Keller, Schweizerisches Bundesstaats-
recht, 7. Auflage, Zürich 2008, Rz 1393 ff.).
aa) In § 16 Abs. 4 des Gesetzes über die politischen Rechte
(GPR) vom 10. März 1992 werden die Gemeinden verpflichtet, bei
der Durchführung der Verhältniswahlverfahren (Einwohnerrat, Gros-
ser Rat, Nationalrat) den Wahlberechtigten gleichzeitig mit den amt-
lichen Wahlunterlagen in einem besonderen Umschlag je ein Flug-
blatt der an der Wahl beteiligten Parteien politischen Gruppie-
rungen unentgeltlich zuzustellen. Diese Flugblätter sind nach § 16
Abs. 5 GPR von den interessierten Parteien und politischen Gruppie-
rungen in der für den jeweiligen Wahlkreis benötigten Anzahl recht-
zeitig zur Verfügung zu stellen. Der mit organisatorischer Hilfe der
Gemeinden sowie des Kantons durchgeführte Versand dieses Propa-
gandamaterials an die Wahlberechtigten beinhaltet zwar eine indi-
rekte staatliche Unterstützungsmassnahme, die aber, weil sie grund-
sätzlich nur bei Proporzwahlen zum Zuge kommt, wie dies § 16
Abs. 4 GPR deutlich macht, unter dem Gesichtspunkt des bei Wahlen
geltenden Prinzips der strikten staatlichen Neutralität unbedenklich
erscheint. Insbesondere respektiert diese Hilfestellung auch den
Grundsatz der Chancengleichheit der Wahlbewerber- und Wahlbe-
werberinnen, indem allen Parteien und politischen Gruppierungen,
die sich mit einem Wahlvorschlag an der Listenwahl beteiligen, ohne
Einschränkung und unter Einräumung der gleichen Bedingungen die
Möglichkeit haben, von der Dienstleistung Gebrauch zu machen. Die
Gleichbehandlung aller Listen und aller einzelner Bewerber und Be-
werberinnen gewährleistet somit im Sinne der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung die freie Willensbildung und Willensbetätigung der
Wählenden (BGE 113 Ia 291; Stefan Widmer, Wahl- und Abstim-
mungsfreiheit, Diss. ZH 1989, S. 226).
bb) Anders verhält es sich demgegenüber nach dem klaren
Wortlaut des Gesetzes bei einer Majorzwahl wie der vorliegend zu
beurteilenden Wahl des Gemeinderats (vgl. § 27 Ziff. 4 lit. a GPR).
Im Gegensatz zur Listenwahl des Einwohnerrats zu anderen im
System des Verhältniswahlverfahrens durchzuführenden Wahlen, bei
welchen der Kandidaten- bzw. Kandidatinnenkreis geschlossen ist
und insofern alle auf den Listen aufgeführten Bewerber und Bewer-
berinnen gleichermassen von der Werbeaktion profitieren können, ist
der erste Wahlgang einer Majorzwahl nämlich offen. Da demzufolge
bei einer Majorzwahl ein rechtlich relevanter Kandidatenstatus fehlt,
können alle Wahlberechtigten gültige Stimmen auf sich vereinigen.
Dies bedeutet, das Bewerber und Bewerberinnen, die nicht im Rah-
men der Wahl durch Parteien Gruppierungen in Vorschlag ge-
bracht und in die entsprechende Flugblattwerbung miteinbezogen
werden, benachteiligt sind.
c) Es ist demnach festzuhalten, dass das GPR und die dazuge-
hörige Verordnung den Versand von Propagandamaterial durch die
Gemeinde bei kommunalen Majorzwahlen nicht vorsehen und dieser
damit unzulässig ist. Darüber hinaus verletzt die Beilage von Wahl-
werbung im 1. Wahlgang einer Gemeinderatswahl die verfassungs-
mässig geschützte Wahl- und Abstimmungsfreiheit (so schon in den
Entscheiden des Departements Volkswirtschaft und Inneres vom
26. August 1993 i.S. K. gegen die Gemeinde R., vom 17. Dezember
1996 i.S. D. gegen die Gemeinde M., und 23. Juni 2004 i.S. F. gegen
die Gemeinde A. sowie Entscheid des Regierungsrats vom 30. April
1997 i.S. D. gegen die Gemeinde M.).
Wird eine unzulässige Einflussnahme auf die Meinungsbildung
festgestellt, so wird eine Wahl jedoch nur dann aufgehoben, wenn die
gerügten Unregelmässigkeiten erheblich sind und das Ergebnis be-
einflussen bzw. beeinflusst haben könnten. Dies trifft hier nach Auf-
fassung der Beschwerdeinstanz nicht zu. Das Flugblatt war nicht das
einzige Informationsmittel im Wahlkampf. Vielmehr hat der Anzei-
ger für das Oberamt am 18. September 2009 ausdrücklich auf den
Umstand der unerlaubten Werbung hingewiesen. Zudem sind im er-
wähnten Zeitungsartikel die beiden neuen Kandidaten ausführlich
vorgestellt worden. Damit war eine freie Willensbildung durchaus
möglich. Insgesamt kann deshalb davon ausgegangen werden, dass
das Wahlergebnis den wirklichen Willen der Stimmberechtigten kor-
rekt zum Ausdruck bringt. Demzufolge kann von einer Kassation der
Wahl abgesehen werden. Es erweist sich im vorliegenden Falle als
ausreichend, wenn die Aufsichtsbehörde den Gemeinderat dazu ver-
pflichtet, sich in künftigen Fällen gesetzeskonform zu verhalten.
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