2001 Gesundheitswesen 127
II. Gesundheitswesen
37 Führung von Privatapotheken durch Ärzte (Selbstdispensation). - Verfassungsmässigkeit von § 32 Abs. 2 GesG (Erw. 1): Aspekt der Wirtschaftsfreiheit (Erw. 2); Tragweite von Art. 37 Abs. 3 KVG (Erw. 3); öffentliches Interesse am Verbot bzw. an der Einschränkung der Selbstdispensation (Erw. 4); Verhältnismässigkeit dieser Grund- rechtsbeschränkungen (Erw. 5). - Voraussetzung, dass zur Beschaffung eines Medikaments in der näch- sten öffentlichen Apotheke unter Benutzung öffentlicher Verkehrs- mittel mehr als eine Stunde aufgewendet werden muss, nicht erfüllt (Erw. 6/a). - Aktualisierung eines Widerrufsvorbehalts in der Bewilligung zur Selbstdispensation (Erw. 6/b).
Entscheid des Verwaltungsgerichts, 3. Kammer, vom 27. Juni 2000 in Sachen F. gegen Regierungsrat.
Sachverhalt
Mit Verfügung vom 20. März 1981 bewilligte das Gesundheits-
departement Dr. med. F., in seiner Praxis in X. eine Privatapotheke
zu führen. Die Verfügung enthielt u. a. die folgende Nebenbestim-
mung:
"Falls in einem späteren Zeitpunkt im Umkreis von 4 km eine öffent- liche Apotheke gegründet werden sollte, würde die Bewilligung zur Selbstdispensation dahinfallen." Nachdem das Gesundheitsdepartement am 27. März 1997 der
eidg. dipl. Apothekerin J. die Betriebsbewilligung zur Führung einer
Apotheke in X. erteilt hatte, entzog es F. am 11. Februar 1998 die
Selbstdispensationsbewilligung mit sofortiger Wirkung, unter Ein-
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räumung einer Übergangsfrist zur Liquidation des Medikamentenla-
gers bis Ende Januar 1999.
Der Regierungsrat wies eine von F. erhobene Verwaltungsbe-
schwerde am 26. August 1998 ab. Nach Durchführung einer Ver-
handlung bestätigte das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 27. Juni
2000 den vorinstanzlichen Entscheid.
Aus den Erwägungen
1. Im Kanton Aargau ist die sog. Selbstdispensation grundsätz-
lich verboten. Dies ergibt sich aus § 26 in Verbindung mit § 32 GesG
(vgl. AGVE 1993, S. 240; Verwaltungsgericht Aargau, in: ZBl
89/1988, S. 52 f., 55). § 32 GesG legt diesbezüglich unter dem
Randtitel "Medikamentenabgabe" Folgendes fest:
"1Ärzten und Zahnärzten ist die unmittelbare Anwendung sowie in Notfällen auch die Abgabe von Medikamenten gestattet. 2Das Gesundheitsdepartement kann Ärzten die Führung einer Pri- vatapotheke in Ortschaften ohne öffentliche Apotheke bewilligen, wenn die rasche und für jedermann mögliche Versorgung mit Medi- kamenten nicht durch eine öffentliche Apotheke einer nahe gelegenen Ortschaft gewährleistet ist. 3(...)" Vorab ist die Verfassungsmässigkeit dieser Einschränkung der
Selbstdispensation umstritten. (...)
2. Die in Art. 27 BV normierte Wirtschaftsfreiheit gewährleistet
- wie früher schon Art. 31 Abs. 1 aBV in Bezug auf die Handels- und
Gewerbefreiheit - ein Individualrecht auf freie Wahl, Aufnahme und
Ausübung jeder privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit in der
Schweiz (BGE 125 I 269; 124 I 313 f.; 123 I 217; Fritz Gygi/Paul
Richli, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern, 1997, S. 55 f.; René Rhi-
now, Die neue Bundesverfassung, Basel, 2000, Art. 31 N 27). Die
Tätigkeiten von Arzt und Apotheker fallen grundsätzlich in den
Schutzbereich von Art. 27 BV. Die Wirtschaftsfreiheit ist insbeson-
dere für die Herstellung und den Verkauf von Heilmitteln garantiert
und erstreckt sich auch auf die nebenberufliche bloss gelegent-
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liche Erwerbstätigkeit (BGE 118 Ia 176 f.; 111 Ia 186). Einschrän-
kungen und Abweichungen von der Wirtschaftsfreiheit sind - auch
nach den Bestimmungen der neuen BV - sowohl auf Bundesebene
als auch auf kantonaler Ebene möglich (vgl. die Botschaft des Bun-
desrates zu einer neuen Bundesverfassung [im Folgenden: Botschaft
BV] vom 20. November 1996, in: BBl 1997, S. 194 ff.). Auf kanto-
naler Ebene sind gestützt auf Art. 36 und 94 Abs. 4 BV insbesondere
im öffentlichen Interesse begründete polizeiliche Massnahmen zuläs-
sig (Botschaft BV, a.a.O., S. 296 f.). Solche Einschränkungen können
dem Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit
und Sicherheit von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr
dienen (BGE 124 I 313; 118 Ia 176 f.; 114 Ia 36; Botschaft BV,
a.a.O., S. 175). Unzulässig sind wirtschafts- standespolitische
Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse
Gewerbezweige Bewirtschaftungsformen zu sichern zu
begünstigen. Beschränkungen der Wirtschaftsfreiheit bedürfen im
Übrigen einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein überwie-
gendes öffentliches Interesse gerechtfertigt sein und den Grundsatz
der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit (namentlich
im Sinne der Wettbewerbsneutralität) wahren (Art. 36 BV; vgl. BGE
125 I 269; 124 I 313; 123 I 15 und 217).
3. a) Zu beachten ist zunächst, dass der Gesetzgeber auch auf
eidgenössischer Ebene eine die Selbstdispensation der Ärzte betref-
fende Regelung getroffen hat. Der einschlägige Art. 37 Abs. 3 KVG
vom 18. März 1994 lautet:
"Die Kantone bestimmen, unter welchen Voraussetzungen Ärzte und Ärztinnen mit einer kantonalen Bewilligung zur Führung einer Apo- theke den zugelassenen Apothekern und Apothekerinnen gleichgestellt sind. Sie berücksichtigen dabei insbesondere die Zugangsmög- lichkeiten der Patienten und Patientinnen zu einer Apotheke." Da dem Verwaltungsgericht eine Überprüfung der Verfas-
sungsmässigkeit von Art. 37 Abs. 3 KVG nach Massgabe von
Art. 191 BV (unter der früheren Ordnung: Art. 113 Abs. 3 aBV), wo-
nach Bundesgesetze für das Bundesgericht und die anderen rechts-
anwendenden Behörden massgebend sind, verwehrt ist, stellt sich die
Frage, welches die Tragweite von Art. 37 Abs. 3 KVG ist.
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b) Art. 37 Abs. 3 KVG weist die Kantone an, die Zulassung von
Ärzten zur Führung einer Apotheke zu regeln. Dabei wird das Haupt-
kriterium dieser Regelung vorgegeben, nämlich die Möglichkeit des
Zugangs von Patienten zu einer öffentlichen Apotheke. Weitere
Aufschlüsse zum Gehalt der fraglichen Bestimmung ergeben sich aus
den Beratungen der eidgenössischen Räte. Die Tragweite von Art. 37
Abs. 3 KVG war dort zwar - nachdem der Vorschlag des Bundes-
rates, die Selbstdispensation auf Bundesebene zu ordnen (vgl. BBl
1992, S. 165; Art. 31 des Entwurfs), verworfen worden war - um-
stritten. Die Debatte ging indessen nicht dahin, die Aufgabenteilung
zwischen Ärzten und Apothekern auf eine neue Grundlage zu stellen.
Vielmehr zeugen die in der Gesetzesberatung abgegebenen Voten
von der Absicht der Parlamentsmehrheit, ein breites Netz an Apo-
theken beizubehalten und die Selbstdispensation (nur) in Notfällen
sowie dann zuzulassen, wenn der Weg zur öffentlichen Apotheke zu
lang zu umständlich ist (Amtliches Bulletin Ständerat 1992,
S. 1306 f.; 1993, S. 1059 f.; Amtliches Bulletin Nationalrat 1993,
S. 1848 f.; 1994, S. 19 f. und 358 f.).
Es kann unter Umständen angezeigt sein, Materialien zu Geset-
zen, die noch nicht in Kraft getreten sind, für die Auslegung einer
Norm beizuziehen, hauptsächlich, wenn das geltende System nicht
grundsätzlich geändert und der bestehende Rechtszustand lediglich
konkretisiert Lücken des geltenden Rechts ausgefüllt werden
sollen (BGE 125 II 336, 124 II 201, mit Hinweisen). Dies muss auch
zulässig sein, wenn der Gesetzgeber in einer mit der auszulegenden
Norm verwandten Materie legiferiert und dabei auf eben diese Norm
Bezug nimmt. In den eidgenössischen Räten wird gegenwärtig über
die Einführung eines Bundesgesetzes über Arzneimittel und Medi-
zinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) debattiert. Die Regelung der
Selbstdispensation bildet allerdings nicht Gegenstand dieses Geset-
zes (Botschaft des Bundesrates vom 1. März 1999, BBl 1999,
S. 3511). Aufschlussreich ist aber dennoch nachfolgendes Zitat aus
eben dieser Botschaft zu Art. 24 Heilmittelgesetz: ,,Die Selbstdispen-
sation mag Auswirkungen auf die Gesundheitskosten haben, aller-
dings ist umstritten in welcher Richtung. Es besteht somit für den
Bund kein Anlass, die Selbstdispensation im Rahmen des Heilmittel-
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gesetzes näher zu regeln. Soweit eine bundesrechtliche Richtungs-
weisung geboten ist, findet sie sich bereits im Bundesgesetz über die
Krankenversicherung" (BBl 1999, S. 3511).
Vor diesem Hintergrund steht für das Verwaltungsgericht fest,
dass eine Freigabe der Medikamentenabgabe ohne Einschränkungen,
welche nach Auffassung des Beschwerdeführers eine Folge des feh-
lenden öffentlichen Interesses ist, nicht den Intentionen des Bundes-
gesetzgebers entspricht. Wie erwähnt, kristallisierte sich während der
Beratungen zum KVG mehrheitlich die Meinung heraus, die Selbst-
dispensation müsse im Interesse der Beibehaltung einer ausreichen-
den Zahl öffentlicher Apotheken beschränkt werden. Erklärt man
dabei, wie dies Art. 37 Abs. 3 KVG tut, die Zugangsmöglichkeiten
der Patienten zum massgebenden Kriterium, so ist eine für die Ärzte-
schaft weniger weit gehende Regelung, als sie in § 32 Abs. 2 GesG
verankert ist und durch die von der Praxis entwickelte Ein-Stunden-
Regel konkretisiert wird (AGVE 1993, S. 246 mit Hinweisen),
schlechterdings nicht denkbar. So gesehen steht aber dem Begehren
des Beschwerdeführers auf inzidente Normenkontrolle von § 32
Abs. 2 GesG, dessen Nichtanwendung indirekt auf eine Überprüfung
der Verfassungskonformität von Art. 37 Abs. 3 KVG hinausliefe, be-
reits Art. 191 BV entgegen (vgl. Erw. a hievor). Wie sich im Übrigen
aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, führt auch die Überprü-
fung von § 32 Abs. 2 GesG auf seine Verfassungskonformität zu
einem positiven Resultat.
4. a) Das öffentliche Interesse, dem mit dem Verbot bzw. der
Beschränkung der Selbstdispensation Rechnung getragen werden
soll, ist die regional gute Versorgung mit Apotheken, die der Ge-
sundheitspflege besser dient als die (auf kleine Sortimente be-
schränkte und mit andern Nachteilen - z. B. Wegfall der doppelten
Kontrolle - verbundene) Selbstdispensation durch Ärzte (nicht publi-
zierter BGE vom 29. Oktober 1996 in Sachen S., Erw. 2; BGE 118 Ia
179 f., 111 Ia 189 f.). Der Apotheker nimmt aufgrund seiner beson-
deren fachlichen Ausbildung eine wichtige Beratungs- und Triage-
funktion gegenüber dem Konsumenten wahr; oftmals fungiert er -
nicht zuletzt auch als Folge der Franchise der Krankenversicherun-
gen - als erste Anlaufstelle bei Erkrankungen Unfällen und kann
2001 Verwaltungsgericht 132
auf dem Wege der Selbstmedikation Arzneien der Listen C (Abgabe
von Arzneistoffen durch Apotheken ohne ärztliches Rezept) und D
(Abgabe von Arzneistoffen durch Apotheken und Drogerien; vgl.
Art. 29 des Regulativs vom 25. Mai 1972 zur Ausführung der inter-
kantonalen Vereinbarung über die Kontrolle der Heilmittel vom
3. Juni 1971) der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel (IKS)
abgeben, ohne die Krankenversicherungen kostenmässig zu belasten
(vgl. BGE 118 Ia 182 f.; ferner Verwaltungsgericht, in: ZBl 89/1988,
S. 58; Wettbewerb und Arzneimittelmarkt - eine Standortbestim-
mung, herausgegeben vom Verband der schweizerischen Pharma-
branche [Sanphar], Genf 1998, S. 13 f.). Der Apotheker nimmt so-
dann eine Kontrollfunktion wahr; löst der Patient ein ärztlich ausge-
stelltes Rezept in der öffentlichen Apotheke ein (Arzneistoffe gemäss
IKS-Liste A [Abgabe durch Apotheken bei verschärfter Rezept-
pflicht] B [Abgabe durch Apotheken gegen ärztliches Rezept]),
überprüft der Apotheker - das unter seiner Aufsicht und Kon-
trolle arbeitende Fachpersonal -, ob die Anweisungen betreffend
dieses Medikament richtig verstanden wurden, und erklärt, wie das
Mittel eingenommen angewendet werden soll. Er kann auf all-
fällige Interaktionen mit andern Medikamenten aufmerksam machen,
wenn der Patient selber noch zusätzliche Arzneimittel einnimmt oder
ihm solche von einem anderen Arzt verschrieben worden sind (vgl.
BGE 111 Ia 190). Im Idealfall ist dem Apotheker der Patient und
dessen Umfeld - analog dem Hausarztmodell - seit mehreren Jahren
bekannt. Er weiss um den Gesundheitszustand des Patienten, bei
welchen Ärzten dieser in Behandlung ist und welche Mittel neben
den ärztlichen Verschreibungen zusätzlich eingenommen werden. Er
kann im persönlichen Kontakt auch feststellen, ob der Patient (z. B.
bei der wiederholten Verschreibung von Beruhigungsmitteln), ver-
wirrt retardiert reagiert, und kann bei nachlassender Gedächt-
nisleistung im Alter seine Beratung intensivieren und mit dem Arzt,
mit Angehörigen Hauspflegediensten zusammenarbeiten.
Schliesslich ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass
die Schwelle der Patienten, sich wegen allfälliger Beschwerden zu-
nächst beim Apotheker beraten zu lassen, unter Umständen kleiner
ist als für eine Konsultation beim Arzt. Dies gilt auch für die Zeit
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einer ärztlich verordneten medikamentösen Therapie (Christine von
Arx, Vertriebssysteme von Arzneimitteln unter Aspekten der Han-
dels- und Gewerbefreiheit, in: Paul Richli [Herausgeber], Auf dem
Weg zu einem eidgenössischen Heilmittelgesetz, Schriftenreihe der
Schweizerischen Gesellschaft für Gesundheitspolitik [SGGP],
Nr. 53, Bern 1997, S. 145 f., 153).
b) aa) Gemäss der Stellungnahme des Kantonsapothekers vom
23. April 1998 im vorinstanzlichen Verfahren hat die Zahl der öf-
fentlichen Apotheken im Kanton Aargau von 71 (1980) auf 108
(1997) zugenommen. Im Verhältnis zur - ebenfalls gewachsenen -
Bevölkerung standen 1997 pro 100'000 Einwohner 20,2 Apotheken
(1980: 15,7 Apotheken) zur Verfügung, was dem schweizerischen
Mittel entspreche. Nach seiner Auffassung liegt die Zunahme der
Apotheken in der allgemeinen Entwicklung des Gesundheitswesens
begründet. So habe die Zahl von Studienabgängern in der Medizin
und damit auch die Zahl von Arztpraxen zugenommen. An Bedeu-
tung gewonnen habe auch die Bedeutung des Medikaments in der
ambulanten Therapie. Festzustellen seien auch erhöhte Ansprüche
der Bevölkerung an die medizinische Versorgung. Gesamtschweize-
risch habe die Anzahl der praktizierenden Ärzte zwischen 1984 und
1994 pro 10'000 Einwohner von 14,1 auf 16,8 zugenommen, die
Anzahl Apotheken im gleichen Zeitraum von 2,1 auf 2,3. Auch nach
der Stellungnahme des Kantonsarztes vom 22. April 1998 hat sich
die Ärztezahl zwischen 1980 (ein Arzt auf 1'343 Einwohner) und
1996 (ein Arzt auf 808 Einwohner) erhöht. Kantone mit umfassen-
dem Verbot der Selbstdispensation weisen den durchschnittlich
höchsten Bestand an Apotheken auf (Tessin: 54,7 Apotheken pro
100'000 Einwohner; Genf: 40,4; Waadt: 36,5; Baselstadt: 33,7; Neu-
enburg: 31,3). Umgekehrt ist in Kantonen mit uneingeschränkter
Selbstdispensation der durchschnittlich tiefste Bestand an Apotheken
festzustellen (Nidwalden: 5,6 Apotheken pro 100'000 Einwohner;
Obwalden: 6,4; Glarus: 7,7; Uri: 8,6; Luzern: 8,8; Schwyz: 9,0; So-
lothurn: 11,3; Baselland: 13,9 [alle Angaben gemäss dem Statisti-
schen Jahrbuch der Schweiz 1999, S. 370, T. 14.13]). Die mit der
Selbstdispensation verbundene Konkurrenz zwischen Ärzten und
Apothekern gefährdet grundsätzlich das Ziel einer flächendeckenden
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Versorgung des Landes mit Apotheken. Insoweit liegt die Beschrän-
kung der Selbstdispensation im öffentlichen Interesse; dass damit im
Ergebnis ein Konkurrenzschutz für Apotheken resultiert, ändert
nichts daran, dass die Beibehaltung eines Apothekennetzes einem mit
Art. 27 BV bzw. Art. 31 aBV vereinbaren sozialpolitischen Zweck
entspringt (BGE 119 Ia 441).
bb) Mit Beschluss vom 31. März 1999 hat der Regierungsrat ei-
nem Gesuch der MediService AG, Zuchwil, die mit Arzneimitteln
einen Versandhandel betreibt, in dem Sinne entsprochen, als er fest-
gestellt hat, die erwähnte Firma benötige für ihre Tätigkeit als öf-
fentliche Apotheke aufgrund einer im Kanton Solothurn erwirkten
Betriebsbewilligung im Kanton Aargau keine Bewilligung. Dies
ergibt sich aus einem Schreiben des Gesundheitsdepartements vom
27. April 1999 an den Aargauischen Apothekerverein, das der Be-
schwerdeführer ins Recht gelegt hat. Er will damit nachweisen, dass
nach heutiger Auffassung der Schutz der Apotheke vor Konkurrenz
kein öffentliches Interesse mehr darstelle.
Die MediService AG, ein von der Krankenkasse Helsana be-
herrschtes Unternehmen, darf gestützt auf eine Bewilligung des De-
partements des Innern des Kantons Solothurn vom 26. März 1997
eine öffentliche Apotheke betreiben und Medikamente nicht nur in
ihrer Offizin verkaufen, sondern auch versenden, wobei der Heil-
mittelversand nur für ärztlich verschriebene Präparate erlaubt ist und
keine Kunden in Kantonen beliefert werden dürfen, in denen der
Versand von Heilmitteln verboten ist. Nach dem erwähnten Be-
schluss des Regierungsrats darf nun die MediService AG gestützt auf
Art. 2 und 3 BGBM ihre Tätigkeit auch im Kanton Aargau entfalten.
Sicherlich ist mit der Zulassung einer solchen Vertriebsform eine
zusätzliche Konkurrenzierung der Apotheken verbunden. Diese Kon-
kurrenzierung findet aber - und dies bildet den massgeblichen Unter-
schied zur Konkurrenzsituation mit den Ärzten - innerhalb der glei-
chen Berufsgruppe statt. Die MediService AG betreibt eine öffent-
liche Apotheke. Es werden nur Medikamente aufgrund von Arztre-
zepten ausgeliefert. Die Rezeptbestellungen werden unter Aufsicht
von Apothekern auf Interaktionen, Mengen und Verschreibung der
Dosierung überprüft. Der Grundsatz "Wer rezeptiert, dispensiert
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nicht" ist eingehalten, die Doppelkontrolle sichergestellt. Vor diesem
Hintergrund kann nicht argumentiert werden, mit der Zulassung des
Pharmaversands spiele der mit der Einschränkung der Selbstdispen-
sation bewirkte Konkurrenzschutz der öffentlichen Apotheken nicht
mehr. Die Verschärfung der Konkurrenzsituation unter Gewerbege-
nossen ist etwas grundsätzlich Anderes als die Konkurrenzierung
durch eine andere Berufsgruppe.
c) aa) Ob die Selbstdispensation zu tieferen Medikamenten-
kosten führt und insoweit das öffentliche Interesse an der Kostenein-
dämmung im Gesundheitswesen fördert (BGE 110 Ia 105.), ist um-
stritten. Die zu den Akten gereichten Studien und Expertisen ver-
mitteln alles Andere als ein einheitliches Bild. Während Andreas
Dummermuth (Selbstdispensation, Der Medikamentenverkauf durch
Ärzte, Cahiers de l'institut de hautes études en administration publi-
que [IDHEAP] Nr. 114, Lausanne 1993, S. 74 mit Hinweisen) auf-
grund eines Vergleichs der Kantone Aargau (eingeschränkte Selbst-
dispensation) und Luzern ("reine" Selbstdispensation, d. h. praktisch
jeder Arzt darf Arzneimittel abgeben) tiefere Arzt- und Medikamen-
tenkosten für den Aargau errechnet, gelangen René Gröflin und
Christoph Züllig (in: Schweizerische Ärztezeitung, Heft 41/1995,
S. 1652 f.) zum Schluss, die Medikamentenkosten seien in Kantonen
mit selbstdispensierenden Ärzten - zumindest im ersten Halbjahr
1995 - tiefer als in Kantonen mit Rezeptur. Dem wiederum halten
Bernd Schips und Peter Sohre (Ist die Selbstdispensation durch Ärzte
tatsächlich kostengünstiger als Rezeptur?) entgegen, in die Beurtei-
lung der Kostensituation müssten auch sozioökonomische Einfluss-
faktoren einfliessen, die das Nachfrageverhalten der Konsumenten
beeinflussten, etwa die Leichtigkeit des Zugangs zu medizinischer
Versorgung, die Hemmschwelle, medizinische Leistungen in An-
spruch zu nehmen, die stark von der Altersstruktur abhängige
Krankheitsanfälligkeit und Schwere der Erkrankungen von Patienten
sowie kulturelle Unterschiede in Bezug auf die Einstellung zur mo-
dernen Medizin. Diese Autoren kommen aufgrund ihrer Untersu-
chungen zum Schluss, dass sich die Arzneimittelkosten mit erhöhter
Ärztedichte, vermehrtem Anteil von Personen über 55 Jahren und
zunehmendem Anteil von französisch- und italienischsprachiger
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Bevölkerung erhöhen, hingegen mit zunehmendem Anteil von Er-
werbstätigen im 1. Sektor abnehmen. Die Kostenunterschiede in den
einzelnen Kantonen könnten im Ergebnis zu mindestens 80 % mit
den genannten sozioökonomischen Faktoren erklärt werden, hinge-
gen nicht - zumindest nicht signifikant - mit den Unterschieden in
den Vertriebssystemen für Arzneimittel (Selbstdispensation und Re-
zeptur). Bei der Studie Dummermuth können diese sozioökonomi-
schen Faktoren aufgrund der geographischen und demographischen
Wahl der Vergleichskantone allerdings kaum Einfluss auf das Resul-
tat gehabt haben.
Einem vom Beschwerdeführer zu den Akten gegebenen Ar-
beitspapier der Helsana Versicherungen AG ist ebenfalls zu entneh-
men, dass es bislang nicht gelungen ist, den Einfluss des Verkaufska-
nals für Medikamente auf die Arzneimittelkosten nachzuweisen.
Wohl hätten Kantone mit tieferen Medikamentenkosten vorwiegend
ein System der direkten Medikamentenabgabe. Umgekehrt sei in
diesen Regionen eine markant tiefere Ärztedichte zu verzeichnen,
was wiederum unmittelbar die Höhe der Kosten und Prämien beein-
flusse. Kantone, die von der direkten Medikamentenabgabe zur Re-
zeptur gewechselt hätten (Schaffhausen, Graubünden, Bern), ver-
zeichneten Kostenschübe, weil Ärzte ihren Einkommensausfall mit
zusätzlichen medizinischen Leistungen kompensierten. Entsprechend
ist auch der Hinweis von Christoph Bangerter und Michael Egli be-
treffend den Anstieg der Medikamentenkosten im Kanton Graubün-
den nach Einschränkung des Rechts zur Selbstdispensation zu relati-
vieren (Der Einfluss des Vertriebskanals auf die Medikamenten-
kosten, Schweizerische Ärztezeitung, Heft 8/1999, S. 448 f., 451).
Dass zum Zusammenhang zwischen Selbstdispensation und
Arzneikosten keine gesicherten Aussagen möglich sind, haben auch
die vom Verwaltungsgericht befragten Fachstellen bestätigt. Nach
Meinung des Kantonsapothekers ist dies die "ewige Streitfrage". Es
liessen sich für beide Seiten Gutachten Beweise erbringen.
Sicher falsch sei die Behauptung, in den lateinischen Kantonen mit
Verschreibungspflicht seien die Medikamentkosten deswegen höher;
die Bereitschaft, die ärztliche Leistung in Anspruch zu nehmen, sei
dort grundsätzlich ebenfalls höher. Die Unterschiede der verschiede-
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nen Abgabemodelle in Bezug auf die Kosten wirkten sich im Umfeld
der Gesundheitsaufwendungen ohnehin kaum relevant aus (vgl.
dazu: Wettbewerb und Arzneimittelmarkt - eine Standortbestim-
mung, a.a.O., S. 5 f.). Auch der Kantonsarzt erachtet die einschlägi-
gen Untersuchungen als nicht schlüssig, teilweise sogar als wider-
sprüchlich.
bb) Im Weitern ist unter dem Gesichtspunkt der Medikamen-
tenkosten an den potentiellen Interessenkonflikt des selbstdispensie-
renden Arztes zu denken, der am Umsatz seiner Medikamente wirt-
schaftlich direkt beteiligt ist und im Rahmen seines begrenzten Arz-
neimittelangebotes eher ein im Sortiment verfügbares - allenfalls
teureres - Medikament abgibt, als das wesentlich grössere - und im
Einzelfall eventuell günstigere - Angebot des Apothekers in Betracht
zu ziehen (vgl. den zitierten VGE vom 28. Oktober 1986, in: ZBl
89/1988, S. 59). Derartige Konfliktsituationen hält auch der Kan-
tonsarzt für denkbar, doch verweist er anderseits darauf, dass selbst-
dispensierende Ärzte häufiger Generika anstelle von Originalpräpa-
raten abgäben, was den Konflikt eher relativiere. Immerhin mussten
dem Vernehmen nach schon Ärzte wegen übermässiger Medika-
mentenabgabe zur Rückerstattung bereits bezogener Entschädigun-
gen an die Krankenkasse verpflichtet werden (vgl. Gröflin/Züllig,
a.a.O., S. 1654). Zudem bleibt zu bedenken, dass der Arzt bereits
seine eigene Dienstleistung gegenüber der Krankenkasse verrechnen
kann und nochmals beim Medikamentenverkauf verdient, während
die - gesundheitspolizeilich erwünschte - Beratungstätigkeit des
Apothekers im Verkaufspreis für das Medikament eingeschlossen ist
(BGE 118 Ia 183). Die Selbstdispensation könnte somit (nur) dann
nachhaltige kostendämmende Wirkung entfalten, wenn der Arzt die
Medikamente wesentlich unter den vom Apotheker verrechneten
Verkaufspreisen abgeben würde (vgl. das erwähnte Arbeitspapier der
Helsana Versicherungen AG). Es wird sich zeigen, wie sich das neue
Abgeltungsmodell für die Abgabe von kassenpflichtigen Medika-
menten, das per 1. Januar 2001 in Kraft treten soll und im Wesentli-
chen vorsieht, die fachlichen (Beratungs-)Leistungen der Apotheker
und selbstdispensierenden Ärzte vom Herstellungs- und Vertriebsan-
teil der Medikamentenkosten zu trennen und tarifgemäss zu vergüten
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(Medienmitteilung des Bundesamts für Sozialversicherung vom
24. März 2000), unter dem erwähnten Gesichtspunkt auswirken wird.
Es kann dahingestellt bleiben, ob der erwähnte Interessenkon-
flikt auch beim Beschwerdeführer eine namhafte Rolle spielt. Dage-
gen könnte sprechen, dass der Beschwerdeführer seinen Patienten in
Absprache mit dem Aargauischen Krankenkassenverband auf die
von ihm abgegebenen Medikamente einen Rabatt von 10 % gewährt.
Eine solche Einzelfallsituation kann indessen im vorliegenden Falle
schon deshalb nicht von entscheidender Bedeutung sein, weil es um
die Prüfung der Verfassungskonformität einer (generell-abstrakten)
Rechtsnorm geht und vor diesem Hintergrund eine entsprechend
generalisierende und abstrahierende Betrachtungsweise angezeigt ist.
Abgesehen davon haben sich aufgrund einer Verbandsvereinbarung
offenbar auch die Apotheker verpflichtet, einen Margenanteil von
rund 3 % rückzuvergüten.
cc) Im Arzneimittelmarkt herrscht heute auf allen Stufen - und
somit auch zwischen den Apotheken selbst - in vermehrtem Masse
Wettbewerb, vorbehältlich der behördlichen Festsetzung der Publi-
kumspreise für kassenpflichtige Arzneimittel (vgl. Art. 52 KVG und
Art. 63 f. KVV; NZZ vom 14. Dezember 1999, S. 29). Dieser Wett-
bewerb hat auf die Medikamentenpreise wiederum dämpfende Wir-
kung. Werden die allgemeinen Kosten im Gesundheitswesen nach
Leistungserbringer verglichen, so zeigt sich ein prozentual leicht
höherer Anstieg der Arztkosten (3,36 Milliarden Fr. im Jahre 1985
gegenüber 6,59 Milliarden Fr. im Jahre 1996 [Faktor 1,96]) im Ver-
hältnis zu den Apothekerkosten (1,41 Milliarden Fr. im Jahre 1985
gegenüber 2,55 Milliarden Fr. im Jahre 1996 [Faktor 1,81]; Statisti-
sches Jahrbuch für die Schweiz 1999, Zürich 1998, S. 372). Ver-
gleicht man die Entwicklung der Kosten für ärztliche Behandlung
mit denjenigen der Arzneimittel, so zeigt sich, dass die Kosten für
ärztliche Behandlung zwischen 1985 und 1993 stärker angestiegen
sind als jene für Arzneimittel (Statistisches Jahrbuch der Schweiz
1996, Zürich 1995, S. 327). Eine höhere Anzahl von Apotheken
belastet die Allgemeinheit nicht unmittelbar mit Mehrkosten, da der
Arzt und nicht der Apotheker kassenpflichtige Medikamente ver-
schreibt. Sie begünstigt die Selbstmedikation und vermindert die
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Inanspruchnahme der Krankenversicherer; zudem wird dadurch der
Wettbewerb zwischen den Apothekern gefördert, was sich - zumin-
dest mit zunehmend entkartellisierter Preisbildung - positiv auf die
Kostenentwicklung auswirkt.
dd) Zusammenfassend ist unter diesem Titel festzuhalten, dass
die kostendämmende Wirkung der Selbstdispensation nicht nachzu-
weisen ist und ebenso wenig damit argumentiert werden kann, die
beschränkte Zulassung der Selbstdispensation durch Ärzte führe zu
höheren Medikamentenkosten. (...)
d) Unter dem Gesichtspunkt des öffentlichen Interesses erschei-
nen auch die folgenden Hinweise bedeutsam:
aa) (...)
bb) Die eidgenössische Kartellkommission bejahte in ihrer Un-
tersuchung von 1981 ein öffentliches Interesse an einer breiten Streu-
ung von Apotheken (Die Arzneimittelversorgung in der Schweiz, in:
Veröffentlichungen der Schweizerischen Kartellkommission 1981,
S. 125 ff., 193 ff.). Im Januar 1995 hat sie eine neue Untersuchung
über den Arzneimittelmarkt eröffnet. Als Folge der KVG-Revision
und im Hinblick auf das neue Heilmittelgesetz sowie unter Berück-
sichtigung der von der "Reglementation" (heute Sanphar) in Zusam-
menarbeit mit Apothekern, Ärzten, Importeuren, Grossisten usw.
ausgearbeiteten Änderung der geltenden Marktordnung hat sie ihre
Untersuchungstätigkeit mit Beschluss vom 22. April 1996 bis Ende
1998 ausgesetzt und die ihr vorgelegten Anpassungsvorschläge,
welche unter anderem auf eine Ablösung der bisherigen Margen-
ordnung durch eine Tarifierung der apothekerseits erbrachten Bera-
tungsdienstleistungen hinzielen, akzeptiert. Grundsätzlich neue Posi-
tionen zur Aufgabenteilung zwischen Apothekern und Ärzten hat sie
bisher nicht vertreten, doch will sie die Rolle der Apotheker und
Ärzteschaft bei der Arzneimitteldistribution in Bezug auf neue Tari-
fierungs- und Abgeltungssysteme untersuchen (Beschluss der Kar-
tellkommission vom 22. April 1996; vgl. auch: Veröffentlichungen
der Schweizerischen Kartellkommission und des Preisüberwachers
3/1996, S. 213 f.).
Auch die eidgenössische Wettbewerbskommission (Weko) hat
in der kürzlich abgeschlossenen Untersuchung, welche im April 1998
2001 Verwaltungsgericht 140
gegen die Marktregulierung im Medikamentenvertrieb angestrengt
wurde, festgestellt, dass die Margen- und Rabattordnung, die den
Vertrieb von Arzneimitteln vom Hersteller bis zum Fachhandel
lückenlos geregelt habe, den Wettbewerb erheblich gar in kar-
tellgesetzwidriger Weise einschränkt. Entsprechend hat die Weko die
vom Branchenverband Sanphar herausgegebene Margen- und Ra-
battordnung mitsamt den sog. Grossistenbedingungen verboten (NZZ
vom 16. Juni 2000, S. 25).
e) Aus den vorstehenden Ausführungen erhellt, dass hinter der -
bereits in Art. 37 Abs. 3 KVG angelegten (Erw. 3 hievor) - Regelung
von § 32 Abs. 2 GesG ein gewichtiges öffentliches Interesse steht,
weil damit die Schaffung und Sicherung eines dichten Netzes von
Medikamentenverkaufsstellen in öffentlichen Apotheken mit einem
vielseitigen Angebot und mit fachmännischer Beratung - regelmässig
rund um die Uhr - ermöglicht wird. Gefördert wird damit auch die
kostendämmend wirkende Selbstmedikation, die Doppelkontrolle bei
der Abgabe rezeptpflichtiger Arzneien, die Patientenbegleitung wäh-
rend einer laufenden Therapie und die Beratungstätigkeit zu Gunsten
anderer medizinischer Berufsgruppen betreffend Auswahl und Ein-
satz von Medikamenten. Sodann wird die Arzneimittelversorgung
und der Medikamenteneinsatz in Krankenhäusern, Heimen und im
Spitex-Bereich sichergestellt. Zudem wird getreu dem - in den West-
schweizer Kantonen und im Tessin sowie in weiten Teilen der
EU-Staaten selbstverständlichen - Grundsatz "Wer rezeptiert, dispen-
siert nicht" die Gefahr reduziert, dass aus wirtschaftlichen Gründen
dem Patienten mehr anderes abgegeben wird, als notwendig
oder indiziert ist (Verwaltungsgericht, in: ZBl 89/1988, S. 63; von
Arx, a.a.O., S. 152 f. mit Hinweisen; Dummermuth, a.a.O., S. 13,
Tab. 6.2).
5. a) Die Verhältnismässigkeit einer Einschränkung der Wirt-
schaftsfreiheit misst sich an drei Kriterien: Die Einschränkung muss
geeignet sein, das angeführte öffentliche Interesse zu schützen, sie
muss zu dessen Schutz erforderlich sein (im Sinn des geringstmögli-
chen Eingriffs), und sie muss die Verhältnismässigkeit im engeren
Sinne befolgen, mithin ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem ge-
steckten Ziel und der zu seiner Erlangung notwendigen Freiheits-
2001 Gesundheitswesen 141
beschränkung wahren (vgl. Gygi/Richli, a.a.O., S. 106 f.; Ulrich Hä-
felin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts,
3. Auflage, Zürich 1998, Rz. 493 f.).
b) Es wurde bereits ausgeführt, dass die im überwiegenden öf-
fentlichen Interesse liegende Beschränkung der Selbstdispensation zu
einer erhöhten Apothekendichte führt, weshalb die Geeignetheit der
Massnahme, das im öffentlichen Interesse verfolgte Ziel zu fördern,
ausser Zweifel liegt (AGVE 1993, S. 241). Sie ist auch erforderlich,
um ein breites Netz an Apotheken mit entsprechender Anzahl an
Spezialisten längerfristig zu erhalten, da diese bei zunehmender Kon-
kurrenzierung durch eine steigende Zahl selbstdispensierender Ärzte
wirtschaftlich (u.a. hoher Investitionsbedarf aufgrund der gesetzli-
chen Vorgaben [vgl. die §§ 11 f. der Verordnung über die Apotheken
vom 3. April 1958; § 26 Abs. 3 GesG]) nicht mehr in ausreichender
Zahl bestehen können.
c) Mildere Massnahmen, das im öffentlichen Interesse liegende
Ziel der Schaffung und - insbesondere - der Beibehaltung eines aus-
reichenden Netzes an öffentlichen Apotheken zu erreichen, als mit
der beschränkten - und damit nicht a priori ausgeschlossenen -
Selbstdispensation sind weder ersichtlich noch dargetan. Wie das
Verwaltungsgericht schon früher aufgezeigt hat, ist die geltende
Norm flexibler ausgestaltet als die altrechtliche Regelung gemäss
§ 22 des Gesundheitsgesetzes vom 28. November 1919 (aGesG; vgl.
AGVE 1993, S. 241 f.).
d) Der staatliche Eingriff muss schliesslich durch ein das pri-
vate Interesse überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt
sein. Eine Massnahme, an der nur ein geringes öffentliches Interesse
besteht, die aber tiefgreifende Auswirkungen auf die Rechtsstellung
der betroffenen Person hat, soll unterbleiben (Häfelin/Müller, a.a.O.,
Rz. 516). Das Bundesgericht hat die Verhältnismässigkeit - im Rah-
men seiner zurückhaltenden Prüfung - der Beschränkung des Rechts
zur Selbstdispensation wiederholt bejaht (BGE 118 Ia 184; 111 Ia
184 ff., nicht publizierte Erw. 5). Es hielt in den beurteilten Fällen für
wesentlich, dass dem Arzt die unmittelbare Anwendung des Medi-
kaments beim Patienten bei Hausbesuchen sowie in Notfällen
nicht untersagt war und ihn das Verbot zur Führung einer Privatapo-
2001 Verwaltungsgericht 142
theke nicht in seiner Haupttätigkeit traf. Auch nach § 32 Abs. 1 GesG
ist dem Arzt die unmittelbare Anwendung sowie in Notfällen auch
die Abgabe von Medikamenten gestattet. Dass ein eminentes
öffentliches Interesse an der Beibehaltung eines breiten Netzes an
öffentlichen Apotheken besteht, wurde bereits dargelegt. Dagegen
vermag der Beschwerdeführer mit seinen Einkommensinteressen
nicht aufzukommen. Er betreibt als Dr. med. mit FMH-Titel eine
Arztpraxis, weshalb ihn eine ihn nicht in seiner angestammten Tätig-
keit treffende Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit nur bei minder
zu gewichtendem öffentlichen Interesse an der Beschränkung der
Selbstdispensation unzumutbar treffen kann. Es lässt sich ohnehin
fragen, ob der verfassungsmässige Entscheid richtig ist, Ärzte und
Apotheker auch in Bezug auf (Neben-)Tätigkeiten, die bereits von
Bundesrechts wegen anderen Medizinalpersonen zugedacht sind, der
Wirtschaftsfreiheit zu unterstellen. In den Kerngehalt der Wirt-
schaftsfreiheit des Arztes wird mit der Beschränkung der Selbstdis-
pensation jedenfalls nicht eingegriffen, ist ihm doch die Erwerbstä-
tigkeit in seinem angestammten Beruf in keiner Art und Weise ver-
wehrt (vgl. René Rhinow/Gerhard Schmid/Giovanni Biaggini, Öf-
fentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, § 5 Rz. 210 f.). Vorliegen-
denfalls ist zudem zu beachten, dass die Praxis des Beschwerdefüh-
rers die einzige in X. ist, einer Gemeinde mit immerhin rund 1'800
Einwohnern.
e) Die Einschränkung der Selbstdispensation erweist sich somit
auch als verhältnismässig (vgl. auch AGVE 1993, S. 242).
6. Zu prüfen bleibt, ob die als verfassungsmässig erkannte Be-
stimmung von § 32 Abs. 2 GesG im vorliegenden konkreten Einzel-
fall gesetzeskonform angewendet worden ist.
a) Das Verwaltungsgericht hat in AGVE 1993, S. 244 f., die
Entwicklungsgeschichte von § 32 GesG nachgezeichnet. Im Unter-
schied zur früheren Regelung in § 22 Abs. 1 aGesG, welche das Hal-
ten einer Privatapotheke davon abhängig machte, dass Ärzte mindes-
tens vier Kilometer von der nächsten öffentlichen Apotheke entfernt
oder in einer Gemeinde mit mehr als 2'500 Einwohnern ohne öffent-
liche Apotheke praktizierten, ist aufgrund der - bereits altrechtlich
entwickelten - Praxis massgebend, ob ein Zeitaufwand von nicht
2001 Gesundheitswesen 143
mehr als einer Stunde zur Beschaffung eines Medikaments ausreicht,
wobei die Zeitlimite unter Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel
erfüllbar sein muss (AGVE 1993, S. 246 mit Hinweisen). Von diesen
Grundsätzen geht auch der Regierungsrat zutreffend aus. Nachdem
die Beschwerdegegner in X. an der Dorfstrasse gegenüber der Arzt-
praxis des Beschwerdeführers eine Apotheke eröffnet haben, sind die
Voraussetzungen für die Selbstdispensation im heutigen Zeitpunkt
zweifellos nicht mehr gegeben, so dass sich die Frage nach der Zu-
lässigkeit des Entzugs stellt.
b) Die Selbstdispensationsbewilligung des Beschwerdeführers
vom 20. März 1981 enthält die Nebenbestimmung, dass die Bewilli-
gung dahinfällt, falls in einem späteren Zeitpunkt im Umkreis von
4 km eine öffentliche Apotheke gegründet werden sollte.
aa) Das Verwaltungsgericht hat in seiner publizierten Recht-
sprechung eine ähnlich lautende Bestimmung nicht als Resolutivbe-
dingung, sondern als Widerrufsvorbehalt qualifiziert (AGVE 1993,
S. 248). Davon geht auch der Regierungsrat aus. Enthält eine Bewil-
ligung einen solchen Vorbehalt, darf sie widerrufen werden, wenn die
darin genannten Voraussetzungen erfüllt sind und keine Willkür
vorliegt. Der Unterschied zu einer vorbehaltlos erteilten Bewilligung
besteht darin, dass bestimmte Widerrufsgründe bereits im Voraus
festgelegt sind und der Bewilligungsnehmer insofern eher mit einem
Widerruf rechnen muss, womit sein Vertrauensschutzinteresse an
Gewicht verliert. Jedenfalls ist so so - nach den Widerrufsre-
geln - abzuwägen, ob das öffentliche Interesse an der Durchsetzung
des objektiven Rechts das private (und öffentliche) Interesse an der
Rechtssicherheit und am Fortbestand der bisherigen Ordnung im
konkreten Fall überwiegt (vgl. René Rhinow/Beat Krähenmann,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Ba-
sel/Frankfurt a. M. 1990, Nr. 41/B/I/b mit Hinweisen; BGE 109 Ia
130 f.; 101 Ia 191; 99 Ia 458; AGVE 1993, S. 249; 1996, S. 292;
VGE III/173 vom 17. Dezember 1999 [BE.97.00341] in Sachen F. u.
M., 12 f.). Unter Hinweis auf diese Grundsätze verweigerte das Bun-
desgericht einem Arzt, dem die Bewilligung zur Selbstdispensation
ebenfalls unter Widerrufsvorbehalt erteilt worden war, die Berufung
auf Treu und Glauben (BGE 111 Ia 184, nicht publizierte Erw. 7).
2001 Verwaltungsgericht 144
bb) (...)
cc) Verwaltungsakte, die dem Gesetz nicht nicht mehr ent-
sprechen, können grundsätzlich widerrufen werden. Der Widerruf ist
allerdings in diesen Fällen nur unter den von der bundesgerichtlichen
Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen zulässig. Danach sind
das Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts
und dasjenige an der Wahrung der Rechtssicherheit gegeneinander
abzuwägen. Dem Postulat der Rechtssicherheit kommt in der Regel
dann der Vorrang zu, wenn durch die frühere Verfügung ein subjekti-
ves Recht begründet worden ist wenn die Verfügung in einem
Verfahren ergangen ist, in welchem die sich gegenüberstehenden
Interessen allseitig zu prüfen und gegeneinander abzuwägen waren,
oder wenn der Private von einer ihm durch die fragliche Verfügung
eingeräumten Befugnis bereits Gebrauch gemacht hat. Diese Regel
gilt allerdings nicht absolut; ein Widerruf kann auch in einem der
drei genannten Fälle in Frage kommen, wenn er durch ein besonders
gewichtiges öffentliches Interesse geboten ist (vgl. BGE 119 Ia 309
f.; 115 Ib 155). Zudem gelten diese Grundsätze für Verfügungen, die
ein einmaliges, nicht wiederkehrendes Verhalten erlauben, insbeson-
dere für Baubewilligungen (BGE 100 Ib 303 f.). Wird dem Privaten
aber eine unbefristete Tätigkeit erlaubt, so ist die Bewilligung nicht
allein deshalb unwiderruflich, weil von ihr bereits Gebrauch gemacht
worden ist. Gerät eine formell rechtskräftige Verwaltungsverfügung
aufgrund einer nachträglichen Rechtsänderung durch eine Än-
derung des rechtserheblichen Sachverhalts in Widerspruch zum ob-
jektiven Recht, ist sie anzupassen bzw. die Bewilligung gegebenen-
falls zu widerrufen, soweit mit der Verfügung nicht wohlerworbene
Rechte begründet worden sind (Max Imboden/René Rhinow,
Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, Nr. 45, S. 273;
Ulrich Meyer-Blaser, Die Abänderung formell rechtskräftiger Ver-
waltungsverfügungen in der Sozialversicherung, in: ZBl 95/1994,
S. 50; vgl. auch BGE 115 Ib 155; 106 Ib 255 f.). Besteht die Ände-
rung des massgebenden Rechts dagegen bloss in einer neuen, ge-
richtlich bestätigten, Verwaltungspraxis in einer neuen Recht-
sprechung, so darf die Verfügung über das Dauerrechtsverhältnis
grundsätzlich nicht angetastet werden. Anders zu entscheiden ist nur
2001 Gesundheitswesen 145
dann, wenn das Festhalten an der ursprünglichen Verfügung schlech-
terdings nicht mehr zu rechtfertigen ist, weil die neue Rechtspraxis
eine derartige Verbreitung findet, dass ihre Nichtbeachtung in einem
einzelnen Fall als dessen stossende Privilegierung und als Verletzung
des Gleichbehandlungsgebotes erscheint (Meyer-Blaser, a.a.O.,
S. 350 mit Hinweisen).
Eine solche Ausnahmesituation ist im vorliegenden Falle nicht
gegeben. Zwar wurde bereits unter dem Regime des früheren, bis
zum 30. April 1988 in Kraft stehenden Gesundheitsgesetzes die
starre Vier-Kilometer-Regel zunehmend aufgegeben und berücksich-
tigt, ob die Beschaffung von Medikamenten innert nützlicher Frist
und mit zumutbarem zeitlichen und finanziellen Aufwand möglich
sei (AVGE 1993, S. 245 f.). Richtig ist wohl auch, dass die rasche
und für jedermann mögliche Versorgung mit Medikamenten für die
Einwohner von X. schon seit längerem durch die Apotheken in Y.
gewährleistet war. Anderseits steht aber auch fest, dass die geänderte
Praxis ausschliesslich bei der Behandlung neuer Gesuche um Selbst-
dispensation Anwendung fand und nicht auch zu einer Überprüfung
bereits erteilter Bewilligungen gar zu deren Widerruf Anlass
gab. Dementsprechend kann nicht gesagt werden, dass die dem Be-
schwerdeführer am 20. März 1981 erteilte Selbstdispensationsbewil-
ligung einzigartig geblieben wäre und aus der damaligen Sicht als
stossende Privilegierung des Beschwerdeführers qualifiziert werden
müsste. Ein Widerruf der erwähnten Bewilligung konnte daher nach
dem Gesagten frühestens ab Inkrafttreten von § 32 GesG am 1. Mai
1988 in Frage kommen, und bei Annahme einer zehnjährigen Ver-
wirkungsfrist - eine kürzere Frist wird seitens des Beschwerdeführers
nicht behauptet - erfolgte der Widerruf am 11. Februar 1998 recht-
zeitig. Im Übrigen ist durchaus offen, ob es des Rückgriffs auf eine
absolute Verwirkungsfrist überhaupt bedürfe. Die Frage, ob die Be-
hörde eine ursprünglich rechtmässig erteilte Bewilligung aufgrund
einer nachträglich eingetretenen Rechtsänderung noch nach Jahr und
Tag widerrufen kann, entscheidet sich letztlich stets aufgrund einer
Abwägung der widerstreitenden Interessen am Vertrauensschutz und
der Rechtssicherheit gegen jene an der richtigen Rechtsanwendung
(vgl. Häfelin/Müller, a.a.0., Rz. 812).
2001 Verwaltungsgericht 146
dd) Wie bereits ausgeführt, besteht mit Blick auf die vom Ge-
setzgeber angestrebte Schaffung und Erhaltung eines breiten Netzes
von Apotheken ein eminentes öffentliches Interesse an der Durchset-
zung von § 32 Abs. 2 GesG. Demgegenüber kommt dem Vertrauens-
schutzinteresse des Beschwerdeführers angesichts des in der Bewil-
ligung von 1981 enthaltenen Widerrufsvorbehalts untergeordnete Be-
deutung zu (vgl. AGVE 1993, S. 249). Es steht auch nicht ein Ein-
griff in wohlerworbene Rechte des Beschwerdeführers zur Debatte.
In gesamthafter Abwägung der sich einander widerstreitenden öf-
fentlichen und privaten Interessen gelangt auch das Verwaltungsge-
richt zum Ergebnis, dass das Gesundheitsdepartement den in der Be-
willigung vom 20. März 1981 enthaltenen Widerrufsvorbehalt zu
Recht aktualisiert hat.
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