2008 Direktzahlungen 355
72 Tatsächliche Bewirtschaftung ohne zivilrechtliche Nutzungsbefugnisse. - Die faktische Bewirtschaftung eines Grundstückes genügt, damit es der landwirtschaftlichen Nutzfläche eines Bewirtschafters zugerech- net werden kann; einer zivilrechtlichen Nutzungsbefugnis bedarf es nicht. Ausgenommen sind Fälle des Rechtsmissbrauchs (Erw. II/1, 2, 3).
Aus dem Entscheid der Landwirtschaftlichen Rekurskommission vom 25. April 2008 in Sachen Kollektivgesellschaft W. gegen Departement Finanzen und Ressourcen, Abteilung Landwirtschaft (5-BE.2007.6).
Aus den Erwägungen
II/1.
1.1. Durch den landwirtschaftlichen Pachtvertrag verpflichtet
sich der Verpächter, dem Pächter ein Gewerbe ein Grundstück
zur landwirtschaftlichen Nutzung zu überlassen, und der Pächter,
dafür einen Zins zu bezahlen (Art. 4 LPG).
Die Unterverpachtung setzt den Bestand eines Hauptvertrags
voraus (hier eines Pachtvertrags) und unterscheidet sich von diesem
dadurch, dass der Empfänger der hauptvertraglichen Hauptleistung
(hier der Pächter) zugleich Erbringer gleicher bzw. ähnlicher Leis-
tungen im Untervertrag ist (als Unterverpächter), die er von seinem
Hauptvertragspartner (hier der Verpächter) beanspruchen kann, je-
doch gegenüber einem aus der Sicht des Hauptvertrags Dritten (Un-
terpächter). Der Gegenstand der Leistung, die der Unterverpächter
im Untervertrag verspricht, wird dabei durch das begrenzt, was er im
Hauptvertrag selbst vom Verpächter beanspruchen kann (Peter
Gauch/Jörg Schmid [Hrsg.], Kommentar zum Schweizerischen Zivil-
gesetzbuch, Band 5: Obligationenrecht, Teilband 2b: Die Pacht,
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Art. 275-304, 3. Auflage, Zürich 2000, Art. 291 N. 9). Folglich ist
der Anspruch des Unterpächters auf Realerfüllung des Unterpacht-
vertrages durch die Vertragsdauer des Hauptpachtverhältnisses limi-
tiert.
1.2. H. verpachtete das Grundstück an die Beschwerdeführerin.
Er war jedoch weder Eigentümer noch dinglich berechtigter Nutz-
niesser des Pachtobjektes. Er hatte lediglich mit der Eigentümerin
(S. AG) einen Pachtvertrag abgeschlossen. Deshalb liegt ein Unter-
pachtverhältnis vor. Aufgrund der Beschränkung des Unterpachtver-
hältnisses auf die Dauer des Hauptpachtverhältnisses endete durch
die gegenüber H. ausgesprochene Kündigung vom 22. März 2005 am
31. März 2006 auch die Unterpacht.
1.3. Das Vorliegen eines stillschweigend erneuerten Vertrages
fällt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin ausser Betracht.
Ein stillschweigender Vertragsabschluss ist nur möglich, wenn das
Erklärungsverhalten eindeutig ist, wenn also klar daraus hervorgeht,
dass die betreffende Person mit dem Schweigen einen bestimmten
Geschäftswillen kundgeben will; ein rein passives Verhalten genügt
dazu regelmässig nicht (vgl. Peter Gauch/Walter R. Schluep/Jörg
Schmid/Heinz Rey, OR Allgemeiner Teil, Band I, 8. Auflage, Zü-
rich/Basel/Genf 2003, Rz. 190a).
Die S. AG brachte im Kündigungsschreiben einzig zum Aus-
druck, dass die Möglichkeit bestehe, "wieder" einen neuen Pachtver-
trag abzuschliessen. Aus der eindeutigen Formulierung des Kündi-
gungsschreibens geht indessen klar hervor, dass sie den ursprüngli-
chen Vertrag auflösen wollte.
Zudem ist nicht erkennbar, inwiefern die ordentliche Kündi-
gung mangelhaft gewesen sein soll. Die Kündigungsfrist und der
-termin sind eingehalten worden (Art. 16 Abs. 2 LPG; Benno Stu-
der/Eduard Hofer, Das landwirtschaftliche Pachtrecht, Kommentar
zum Bundesgesetz über die landwirtschaftliche Pacht vom 4. Okto-
ber 1985, Vorabdruck 2007 der 2. Auflage, Brugg 2007, Art. 16
Abs. 3 LPG N 389). Im Weiteren bestand kein Pachtverhältnis zwi-
schen der Grundeigentümerin und der Beschwerdeführerin. Deshalb
kann die Beschwerdeführerin keine unmittelbaren Rechte gegenüber
der Grundeigentümerin ableiten bzw. geltend machen. Der Be-
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schwerdeführerin kamen Rechte (und Pflichten) aus dem Vertrag ein-
zig gegenüber ihrem Vertragspartner, H., zu.
1.4. Zusammenfassend ist der Abteilung Landwirtschaft zuzu-
stimmen, dass die Beschwerdeführerin seit dem 1. April 2006 grund-
sätzlich über keinen Rechtstitel zur Nutzung des Grundstückes ver-
fügt.
2.
2.1. Der Bund richtet Bewirtschaftern von bäuerlichen Betrie-
ben unter der Voraussetzung des ökologischen Leistungsnachweises
allgemeine Direktzahlungen und Ökobeiträge aus (Art. 70 Abs. 1
LwG-CH). Direktzahlungen erhalten Bewirtschafter, die einen Be-
trieb führen und ihren zivilrechtlichen Wohnsitz in der Schweiz ha-
ben (Art. 2 Abs. 1 DZV). Zu Direktzahlungen berechtigt grundsätz-
lich die landwirtschaftliche Nutzfläche (Art. 4 Abs. 1 DZV). Gemäss
Art. 14 LBV gilt als landwirtschaftliche Nutzfläche die einem Be-
trieb zugeordnete, für den Pflanzenbau genutzte Fläche ohne die
Sömmerungsfläche, die dem Bewirtschafter ganzjährig zur Verfü-
gung steht.
2.2. Unbestritten ist, dass die Beschwerdeführerin ihren Sitz im
Kanton Aargau hat und einen Betrieb auf eigene Rechnung und Ge-
fahr führt. Hingegen ist abzuklären, ob trotz fehlender rechtlich ge-
schützter Nutzungsbefugnis die Parzelle aufgrund der unbestrittenen
tatsächlichen Bewirtschaftung zur landwirtschaftlichen Nutzfläche
der Beschwerdeführerin zu zählen ist.
3.
3.1. Das Landwirtschaftsgesetz, die Direktzahlungsverordnung
und die Landwirtschaftliche Begriffsverordnung äusseren sich nicht
direkt über die notwendigen zivilrechtlichen Beziehungen des
Bewirtschafters zum Grundstück. Insbesondere enthalten sie keine
Regelung darüber, ob eine faktische Bewirtschaftung als Anspruchs-
grundlage für die Direktzahlungen ausreicht.
Einzig die vom Bundesamt für Landwirtschaft erlassenen Wei-
sungen und Erläuterungen zur Landwirtschaftlichen Begriffsverord-
nung vom 31. Januar 2007 (im Folgenden: Weisungen) verlangen
explizit ein zivilrechtliches Verhältnis des Bewirtschafters zum Bo-
den. Die vor dem 31. Januar 2007 gültigen Weisungen wurden letzt-
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mals im März 2006 aktualisiert. Diese und die heute gültige Ausgabe
der Weisungen stimmen in den massgeblichen Passagen überein. Es
kann daher im Folgenden auf die neuen Weisungen vom Januar 2007
Bezug genommen werden. Demnach umfasst die landwirtschaftliche
Nutzfläche die gesamte einem Betrieb zugeordnete, pflanzenbaulich
genutzte Fläche, sofern sie dem Bewirtschafter über das ganze Jahr
zur Verfügung steht. Sie umfasst alles Land, das vom betreffenden
Betrieb aus bewirtschaftet wird. Als landwirtschaftliche Nutzfläche
zählen die Flächen im Eigentum und in Pacht sowie einzelne Grund-
stücke, die der Bewirtschafter in Gebrauchsleihe hat. Der Bewirt-
schafter muss aber in jedem Fall belegen können, dass ihm die Flä-
che tatsächlich für das ganze Jahr zur Verfügung steht (Weisung zu
Art. 14 Abs. 1 LBV).
3.2. Die Weisungen stellen eine Verwaltungsverordnung dar.
Die Hauptfunktion der Verwaltungsverordnung besteht darin, eine
einheitliche, gleichmässige und sachrichtige Praxis des Gesetzesvoll-
zugs sicherzustellen. Sie sind nach herrschender Ansicht keine
Rechtsquellen des Verwaltungsrechts und richten sich nicht unmittel-
bar an den Privaten, das heisst sie schaffen keine Rechte und Pflich-
ten für den Privaten (BGE 120 Ia 321, Erw. 3/a; VPB 61.40,
Erw. 7.1; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2006, Rz. 123 ff.).
Das Gericht berücksichtigt sie allerdings bei seiner Entscheidung,
soweit sie eine dem Einzelfall gerecht werdende Auslegung der Be-
stimmung zulässt, weil es nicht ohne Not von einer einheitlichen
Praxis der Verwaltungsbehörden abweichen will (Häfelin/Müller/
Uhlmann, a.a.O., Rz. 128).
Vorliegend stellt sich somit die Frage, ob die in den Weisungen
enthaltene Einschränkung, wonach ein Nutzungsrecht gegenüber
dem bewirtschafteten Boden bestehen muss, durch die landwirt-
schaftliche Gesetzgebung, insbesondere durch die Landwirtschaftli-
che Begriffsverordnung, gedeckt ist.
(3.3.: Allgemeine Erwägungen betreffend Auslegungsmetho-
den.)
3.4. Dem Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 LBV ist zu entnehmen,
dass eine Nutzfläche "einem Betrieb zugeordnet" werden können
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muss. Nach dem allgemeinen Sprachgebrauch ist "zuordnen" den
Begriffen "zurechnen", "zuschreiben", "zuweisen", "zuerkennen",
"zugehören" gleichzustellen. Verlangt wird nach dem Wortlaut also,
dass eine Fläche aufgrund von objektiven Kriterien einem bestimm-
ten Betrieb zugeteilt werden kann. Das Bundesamt für Landwirt-
schaft stützt sich in seinen Weisungen auf das Kriterium der zivil-
rechtlichen Beziehung des Bewirtschafters zur Fläche, indem für die
Zuordnung zum Betrieb ein Eigentums-, Pachtoder Leiheverhältnis
vorausgesetzt wird. Direkt aus dem Begriff "zugeordnet" lässt sich
dies jedoch nicht ableiten; vielmehr könnte danach auch eine tatsäch-
liche respektive faktische Bewirtschaftung als Zuordnungskriterium
ausreichen.
Aus dem weiteren Wortlaut von Art. 14 Abs. 1 LBV lässt sich
ebenfalls nichts ableiten, das eine den Weisungen entsprechende re-
striktive Auslegung stützen würde. Dies gilt insbesondere in Bezug
auf die Formulierung "zur Verfügung stehen"; auch ein Unberechtig-
ter kann die tatsächliche Gewalt über eine Sache ausüben und inso-
fern steht diese Sache ihm auch zur Verfügung (Jörg Schmid/Bettina
Hürlimann-Knaup, Sachenrecht, 2. Auflage, Schulthess 2003,
Rz. 126 und Rz. 139)
3.5. Aus der übrigen landwirtschaftlichen Gesetzgebung erge-
ben sich keinerlei Hinweise auf eine restriktive Auslegung von
Art. 14 Abs. 1 LBV. Vor allem hilft der Vergleich mit dem land-
wirtschaftlichen Pachtrecht (vgl. den Verweis in Art. 2 Abs. 1 der
Weisungen) nicht weiter: Zutreffend ist, dass der Bund mit Art. 1
Abs. 2 LPG ein Umgehungsgeschäft dem Pachtrecht unterstellt.
Relevant ist jedoch, dass die Parteien in diesen Fällen tatsächlich den
Willen hatten, die Nutzung der Pachtsache zu regeln. Folglich muss
ein übereinstimmender Wille zwischen den Parteien über die Nut-
zung der Sache vorliegen. Über die effektive Nutzung einer Sache al-
lein sagt diese Bestimmung dagegen nichts aus.
3.6.
3.6.1. Im Weiteren ist zu prüfen, ob die in den Weisungen ent-
haltene Einschränkung Sinn und Zweck der Direktzahlungen ent-
spricht.
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Art. 104 Abs. 1 BV gibt die Ziele der Agrarpolitik des Bundes
vor und betont die "Multifunktionalität" der Landwirtschaft. Dem-
nach soll die Landwirtschaft einen wesentlichen Beitrag zur sicheren
Versorgung, zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und zur
Pflege der Kulturlandschaft sowie zur dezentralen Besiedelung des
Landes übernehmen (vgl. auch Art. 1 LwG-CH). Daraus ist zu fol-
gern, dass die Agrarpolitik so ausgerichtet wird und Massnahmen
dergestalt eingesetzt werden, dass die Ziele massgeblich gefördert
werden (vgl. Art. 104 Abs. 2 und Abs. 3 BV). Eine Richtschnur hin-
sichtlich Massnahmeneinsatz stellt Art. 104 Abs. 3 lit. a BV dar, wo-
nach das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen des Bundes
ergänzt wird. Mit diesen Zahlungen sollen die multifunktionalen
Leistungen der Landwirtschaft abgegolten werden (vgl. Art. 104
Abs. 1 BV; Art. 2 Abs. 1 lit. b LwG-CH; Klaus A. Vallender in: Bern-
hard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A.
Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommen-
tar, Zürich/Basel/Genf 2002, Art. 104 N. 16 und 24 ff.). Dabei bezie-
hen sich die Direktzahlungen direkt auf die erbrachten Leistungen
(Botschaft zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik
2002], S. 302).
3.6.2. Vorab ist festzuhalten, dass die Verfassung Direktzahlun-
gen generell "für die erbrachten Leistungen" in Aussicht stellt. Aus-
nahmen, Einschränkungen Bedingungen, welche weder in der
Verfassung noch im Gesetz in der Verordnung klar zum Aus-
druck kommen, sind deshalb nur restriktiv zuzulassen.
Der Zweck der Direktzahlungen angemessenes Entgelt für er-
brachte Leistungen zugunsten der Multifunktionalität der Landwirt-
schaft kann offensichtlich unabhängig von einer zivilrechtlichen
Beziehung des Bewirtschafters zur Parzelle erfüllt werden. Dies
spricht dafür, dass die gemeinwirtschaftliche Leistung des Bewirt-
schafters unabhängig davon zu entschädigen ist, welche rechtlichen
oder tatsächlichen Nutzungsbefugnisse ihm an der bewirtschafteten
Parzelle zustehen. Dagegen würde eine Auslegung von Art. 14 Abs. 1
LBV, wonach eine landwirtschaftliche Nutzfläche nur bei Eigentum,
Pacht Leihe angenommen werden darf, jene Landwirte von den
Direktzahlungen ausschliessen, welche ohne entsprechendes Nut-
2008 Direktzahlungen 361
zungsrecht ein Grundstück effektiv bewirtschaftet haben. Dies liesse
sich mit dem Sinn und Zweck der Direktzahlungen nicht verein-
baren.
3.6.3. Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass
die Durchsetzung des Direktzahlungsanspruchs unter dem Vorbehalt
des Rechtsmissbrauchs gemäss Art. 2 Abs. 2 ZGB steht. Der offen-
bare Missbrauch eines Rechts findet keinen Schutz. Art. 2 Abs. 2
ZGB ist eine Grundsatznorm, deren Geltung sich auf die gesamte
Rechtsordnung erstreckt (BGE 128 III 201 Erw. 1/c mit Hinweisen;
unpubliziertes Urteil des Bundesgerichts 4C.312/2005, Erw. 3.1).
Die Beschwerdeführerin machte glaubhaft geltend, dass sie -
fälschlicherweise - davon ausging, dass der Unterpachtvertrag noch
bestehe. Die Vorinstanz verzichtete folglich zu Recht auf den Vor-
wurf, die Beschwerdeführerin habe sich rechtsmissbräuchlich verhal-
ten.
3.7. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass keine Auslegungs-
methode ein zivilrechtliches Verhältnis des Bewirtschafters zur Nutz-
fläche verlangt. Demgegenüber würde dieses Erfordernis gegen Sinn
und Zweck der Direktzahlungen verstossen. Eine entsprechende Aus-
legung von Art. 14 LBV ist demzufolge nicht zulässig.
(...).
3.8. Aus den Akten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin
während des Beitragsjahres 2006 die Parzelle R., B., Wintergerste
200 Aren und R., B., extensiv genutzte Wiese, 185 Aren, tatsächlich
genutzt hat. Diese Flächen bilden somit Teil der massgeblichen land-
wirtschaftlichen Nutzfläche des Betriebs der Beschwerdeführerin
und sind zu Direktzahlungen berechtigt.
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