B u n d e s v e r w a l t u n g s g e r i c h t
T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i f f é d é r a l
T r i b u n a l e a m m i n i s t r a t i v o f e d e r a l e T r i b u n a l a d m i n i s t r a t i v f e d e r a l
Abteilung I
A-1096/2020
U r t e i l v o m 1 9 . J a n u a r 2 0 2 1
Besetzung Richter Jürg Steiger (Vorsitz),
Richter Jérôme Candrian, Richter Maurizio Greppi, Gerichtsschreiber Basil Cupa.
Parteien 1. Axpo Power AG,
[…],
Axpo Solutions AG,
[…],
BKW Energie AG,
[…],
Alpiq AG,
[…],
AEW Energie AG,
[…],
Kernkraftwerk Leibstadt AG,
[…],
swissnuclear,
[…],
Centralschweizerische Kraftwerke AG,
[…],
alle vertreten durch
Prof. Dr. iur. Hans Rudolf Trüeb, Rechtsanwalt LL.M., und Ramona Wyss, Rechtsanwältin,
Walder Wyss AG, […],
Beschwerdeführerinnen,
gegen
Pascal Tischhauser,
Blick Bundeshausredaktion, […],
Beschwerdegegner,
Stilllegungsund Entsorgungsfonds für Kernanlagen STENFO,
[…],
vertreten durch
Prof. Dr. iur. Beat Stalder, Rechtsanwalt, Wenger Plattner,
[…],
Vorinstanz.
Gegenstand Zugangsgesuch nach Öffentlichkeitsgesetz betreffend Risikoanalyse.
Sachverhalt:
A.
Am 11. September 2019 ersuchte der Journalist Pascal Tischhauser beim Bundesamt für Energie (BFE) um Zugang zum Rechtsgutachten mit dem Titel "Risikobeurteilung der Folgen einer allfälligen Insolvenz einer Kernkraftwerkbetreiberin oder deren Eigentümer für den Stilllegungsund Entsorgungsfonds" gestützt auf das Bundesgesetz über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung vom 17. Dezember 2004 (BGÖ, SR 152.3). Das BFE erachtete die Verwaltungskommission der Stilllegungsund Entsorgungsfonds für Kernanlagen (STENFO, vgl. Art. 77 des Kernenergiegesetzes [KEG, SR 732.1]) beziehungsweise deren Geschäftsstelle als Erstellerin respektive Hauptadressatin des Dokuments und leitete das Gesuch gleichentags zuständigkeitshalber an diese weiter.
B.
Der STENFO führte in der Folge eine Anhörung nach Art. 11 BGÖ durch und teilte Pascal Tischhauser am 9. Oktober 2019 mit, er verweigere den Zugang zum verlangten Dokument vollständig. Die Risikobeurteilung habe mit Blick auf Art. 7 Abs. 1 Bst. a BGÖ (Beeinträchtigung der freien Willensund Meinungsäusserung) sowie Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ (Offenbarung von Geschäftsgeheimnissen) gezeigt, dass einer Offenlegung weder uneingeschränkt noch teilweise entsprochen werden könne.
C.
Daraufhin reichte Pascal Tischhauser am 15. Oktober 2019 einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutzund Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein, in welchem er den Zugang zum im Streit liegenden Dokument verlangte. In seiner Empfehlung vom 16. Dezember 2019 ging der EDÖB davon aus, dass am Zugang zum Dokument betreffend die Insolvenz einer Kernkraftwerkbetreiberin ein überwiegendes Informationsinteresse der Öffentlichkeit bestehe. Er regte deshalb die umfassende Gewährung des Zugangs respektive die Veröffentlichung des streitbetroffenen Rechtsgutachtens an.
D.
Mit Verfügung vom 22. Januar 2020 gewährte der STENFO den Zugang zu den nachgefragten Informationen, wobei er zu schützende Geschäftsgeheimnisse genau bezeichnete und entsprechende Schwärzungen vornahm; zugleich wies er das Eventualbegehren der gesuchsgegnerischen Kernkraftwerkbetreiberinnen um Berichtigung des Dokuments ab.
E.
Gegen diese Verfügung erheben die Axpo Power AG, die Axpo Solutions AG, die BKW Energie AG, die Alpiq AG, die AEW Energie AG, die Kernkraftwerk Leibstadt AG, swissnuclear und die Centralschweizerische Kraftwerke AG (nachfolgend: Beschwerdeführerinnen) am 21. Februar 2020 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragen unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung der Verfügung der STENFO (nachfolgend: Vorinstanz), namentlich die Verweigerung des Zugangs zum Rechtsgutachten mit dem Titel "Risikobeurteilung der Folgen einer allfälligen Insolvenz einer Kernkraftwerkbetreiberin oder deren Eigentümer für den Stilllegungsund Entsorgungsfonds". Eventualiter seien zusätzliche Schwärzungen, Löschungen und Berichtigungen vorzunehmen; subeventualiter sei der Zugang im Sinn eines Bestreitungsvermerks nur zusammen mit den berichtigenden Anmerkungen gemäss Annex I der Beschwerdeschrift vom 21. Februar 2020 zu gewähren bzw. sei die Sache zur weiteren Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zur Begründung ihrer Anträge führen sie im Wesentlichen an, das Dokument sei inhaltlich mit zahlreichen Fehlern behaftet, es handle sich sodann auch nicht um ein amtliches Dokument und der Schutz der Geschäftsgeheimnisse, des Anwaltsgeheimnisses sowie von Personendaten stehe der Zugangsgewährung entgegen.
F.
Die Vorinstanz beantragt mit ihrer Vernehmlassung vom 11. Mai 2020 die Abweisung der Beschwerde, da die Ausnahmeklausel von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ restriktiv auszulegen sei und den berechtigten Geschäftsgeheimnissen, soweit diese nicht schon bereits bekannt seien, durch Schwärzungen im verfügten Umfang Rechnung getragen werden könne. Es bestehe keine Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit der Beschwerdeführerinnen.
G.
Der Beschwerdegegner lässt sich im Rahmen des ersten Schriftenwechsels nicht zur Sache vernehmen.
H.
Mit Stellungnahme vom 11. Juni 2020 teilen die Beschwerdeführerinnen dem Bundesverwaltungsgericht mit, dass der Journalist Pascal Tischhauser (nachfolgend: Beschwerdegegner) zwischenzeitlich in der Printausgabe des Blicks vom 3. Juni 2020 einen Artikel unter dem Titel "Geht ein AKW-Betreiber pleite, blechen die Steuerzahler" publiziert habe. Er nehme
darin u.a. auf das laufende Gerichtsverfahren um Einsicht nach Öffentlichkeitsgesetz Bezug und lasse diesbezüglich verlauten, dass er "das brisante Papier auf anderem Weg bekommen" habe. Damit bestehe seitens des Beschwerdegegners offenkundig kein aktuelles und praktisches Interesse mehr, den Zugang zu einem Dokument zu erwirken, das ihm bereits vorliege. Vor diesem Hintergrund beantragen die Beschwerdeführerinnen neu, das Beschwerdeverfahren unter Kostenund Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners als gegenstandslos geworden abzuschreiben, da dieser die Gegenstandslosigkeit vorliegend verursacht habe. Soweit das Bundesverwaltungsgericht das Abschreibungsbegehren nicht gutheissen sollte, halten die Beschwerdeführerinnen im Sinn eines Eventualantrags an ihren eingangs gestellten Anträgen fest. Überdies reichen die Beschwerdeführerinnen eine Kostennote in der Höhe von insgesamt Fr. 34'572.40 ein.
I.
Die Vorinstanz nimmt am 20. Juli 2020 zur Sache dahingehend Stellung, dass sie die Auffassung der Beschwerdeführerinnen teile, wonach das Verfahren infolge Gegenstandslosigkeit unter Kostenund Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdegegners abzuschreiben sei.
J.
Mit Eingabe vom 23. Juli 2020 macht der Beschwerdegegner geltend, das Rechtsschutzinteresse in Bezug auf den Streitgegenstand bestehe immer noch, da er bis jetzt weder im Besitz des streitgegenständlichen Dokuments sei noch Einblick in dasselbe erhalten habe. Ihm sei lediglich eine 8-seitige Kurzfassung zugespielt worden. Er halte weiterhin daran fest, Einsicht in das vollständige Dokument zu erhalten. Das Beschwerdeverfahren sei somit keineswegs als gegenstandslos abzuschreiben.
K.
Die Beschwerdeführerinnen bringen mit Schreiben vom 24. August 2020 vor, es sei nicht glaubwürdig, dass dem Beschwerdegegner lediglich die Kurzfassung und nicht der Hauptbericht vorliege. Dieser habe öffentlich verlautbaren lassen, dass er das streitgegenständliche Dokument "auf anderem Weg" bereits erhalten habe. Der Artikel in der Printausgabe des Blicks vom 3. Juni 2020 enthalte ein wörtliches Zitat des sperrigen Titels des Rechtsgutachtens, der nur bei Vorliegen des Deckblatts bekannt sein könne, wobei der Beschwerdeführer behaupte, nicht über dieses zu verfügen, und auch auf Seite 2 der Kurzfassung ausdrücklich vermerkt sei, dass
es sich hierbei nicht um das vollständige Dokument handle. Das Vorbringen des Beschwerdegegners stelle eine reine Schutzbehauptung dar, die allein darauf abziele, als Verursacher der Gegenstandslosigkeit der Kostentragungsfolge zu entgehen. Es sei folglich auf die frühere Aussage des Beschwerdegegners abzustellen, wonach ihm der Bericht, der Gegenstand seines Zugangsgesuchs bildet, längst vorliege. Die Beschwerdeführerinnen halten daher vollumfänglich an den mit Eingabe vom 11. Juni 2020 ergänzten Rechtsbegehren fest, präzisieren diesbezüglich aber, dass ein Rechtsschutzinteresse an der materiellen Beurteilung der Beschwerde bestehe, sofern das Bundesverwaltungsgericht davon ausgehen sollte, dass dem Beschwerdegegner bloss eine Kurzfassung des nachgesuchten Dokuments vorliege.
L.
Weder der Beschwerdegegner noch die Vorinstanz lassen sich danach weiter zur Sache vernehmen.
M.
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die sich bei den Akten befindlichen Schriftstücke wird, soweit entscheidrelevant, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung: 1.
Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügungen i.S.v. Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz i.S.v. Art. 33 VGG erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund
i.S.v. Art. 32 VGG vorliegt. Dabei richtet sich das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht nach dem VwVG, soweit das VGG nichts anderes bestimmt (Art. 37 VGG). Ob sämtliche Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition (vgl. BVGE 2007/6 E. 1).
Bei dem Stilllegungsfonds für Kernanlagen und dem Entsorgungsfonds für Kernkraftanlagen STENFO handelt es sich um dem UVEK zugeordnete Einheiten der dezentralen Bundesverwaltung in der Form rechtlich verselb-
ständigter Körperschaften (vgl. Art. 2 Abs. 3 des Regierungsund Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 [RVOG, SR 172.010], Art. 7a Abs. 1 Bst. c i.V.m. Anhang 1 Ziff. VII.2.2.2 der Regierungsund Verwaltungsorganisationsverordnung vom 25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1]) und damit um eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts i.S.v. Art. 33 Bst. d VGG (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts [BVGer] A-1865/2016 vom 14. Dezember 2016 E. 1.1). Die angefochtene Verfügung stellt somit ein zulässiges Anfechtungsobjekt dar und es ist kein Ausnahmegrund nach Art. 32 VGG gegeben. Das Bundesverwaltungsgericht ist somit zur Beurteilung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
Gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG ist zur Beschwerde berechtigt, wer vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teilnahme erhalten hat (Bst. a), durch die angefochtene Verfügung besonders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (Bst. c). Die Voraussetzungen müssen kumulativ gegeben sein und im Zeitpunkt des Urteils vorliegen (vgl. MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2013, Rz. 2.60; ferner KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. Aufl. 2015, S. 352).
Die Beschwerdeführerinnen sind mit ihrem Antrag um Verweigerung der Einsichtsgewährung in das streitbetroffene Dokument bei der Vorinstanz nicht durchgedrungen. Somit sind sie durch die angefochtene Verfügung vom 22. Januar 2020 materiell beschwert und grundsätzlich zur Beschwerdeerhebung legitimiert, weshalb auf die Beschwerde grundsätzlich einzutreten ist.
Fraglich ist allerdings, ob auf den Subeventualantrag der Beschwerdeführerinnen, wonach der Zugang zum nachgesuchten Dokument nur zusammen mit den berichtigenden Anmerkungen gemäss Annex I der Beschwerdeschrift vom 21. Februar 2020 zu gewähren sei, eingetreten werden kann.
Gegenstand des Beschwerdeverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des erstinstanzlichen Verfahrens war oder nach richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Dabei kann die Beschwerdeinstanz Streitfragen, über welche die Vorinstanz nicht verfügt hat, nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionale Zuständigkeit der Vorinstanz eingreifen würde (Urteile des BVGer A-1858/2019 vom 25. Juli 2019 E. 1.2.1; A-5075/2018 vom 22. März 2019 E. 2.4.1).
In der angefochtenen Verfügung stellte die Vorinstanz einzig fest, dass dem Beschwerdegegner nach Vornahme gewisser Schwärzungen, die zur Wahrung von Geschäftsgeheimnissen unbedingt notwendig seien, Zugang zum nachgesuchten Dokument zu gewähren sei. Gleichzeitig wies sie das Eventualgesuch der Beschwerdeführerinnen ab, mit welchem verschiedene inhaltliche Anpassungen bzw. Berichtigungen des Rechtsgutachtens verlangt wurden, soweit sie darauf eintrat. Ein Antrag auf Zugangsgewährung mit den von den Beschwerdeführerinnen verfassten Anmerkungen gemäss Annex I der Beschwerdeschrift fehlt hingegen für das vorinstanzliche Verfahren. Das Begehren der Beschwerdeführerinnen auf Bekanntgabe des Annex I bewegt sich damit ausserhalb des Streitgegenstandes, weshalb darauf nicht einzutreten ist.
Ferner ist fraglich und zwischen den Parteien umstritten, ob in zeitlicher Hinsicht noch immer ein schutzwürdiges Interesse an der materiell-rechtlichen Überprüfung des angefochtenen Entscheids besteht, was nachfolgend zu prüfen ist.
Die Frage der Beschwerdelegitimation ist von den Beschwerdegründen zu trennen und beurteilt sich ausschliesslich nach Art. 48 VwVG; sie ist rein prozessualer Natur (BGE 137 II 34 E. 2.3; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.70). Fehlt es etwa am Rechtsschutzinteresse, ist auf das Ansuchen der Beschwerde nicht einzutreten; fällt das Rechtsschutzinteresse im Verlaufe des Verfahrens dahin, so wird die Sache aus diesem Grund gegenstandslos und das Verfahren ist als gegenstandslos geworden abzuschreiben (vgl. BGE 136 III 497 E. 2.1 und das Urteil des Bundesgerichts [BGer] 2C_414/2020 vom 12. Juni 2020 E. 1.2.1; siehe ferner MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 2.70 mit Hinweisen).
Ein schutzwürdiges Interesse i.S.v. Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG liegt vor, wenn mit der Gutheissung der Beschwerde ein Nachteil abgewendet werden kann und die beschwerdeführende Partei insofern einen praktischen Nutzen aus der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung zu ziehen vermag. Mit anderen Worten muss die tatsächliche oder rechtliche Situation durch den Ausgang des Verfahrens noch beeinflusst werden können. Das schutzwürdige Interesse muss daher nicht nur bei der Beschwerdeerhebung, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung aktuell und praktisch sein. In Ausnahmefällen kann jedoch auf das Erfordernis der Aktualität des Interesses verzichtet werden, wenn sich die aufgeworfenen Fragen unter gleichen oder ähnlichen Umständen jederzeit wieder stellen könnten, eine rechtzeitige Überprüfung im Einzelfall kaum je
möglich wäre und die Beantwortung wegen deren grundsätzlicher Bedeutung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.4 und 137 I 23 E. 1.3.1; BVGE 2013/56 E. 1.3.1; BVGE 2009/31 E. 4.1; Urteil des BVGer
A-4263/2017 vom 28. August 2018 E. 1.2.3.1; ferner HÄNER, in: Kommentar zum VwVG, 2. Aufl. 2019 [nachfolgend: Komm. VwVG], Art. 48 Rz. 19 ff.; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 944; MARANTELLI/HUBER, in: Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], Praxiskommentar VwVG, 2. Aufl. 2016, Art. 48 Rz. 15).
Die Beschwerdeführerinnen selbst beantragen mit ihrer Eingabe vom
11. Juni 2020, das Beschwerdeverfahren unter Kostenund Entschädigungsfolgen zu Lasten des Beschwerdegegners als gegenstandslos geworden abzuschreiben, weil davon ausgegangen werden müsse, dass das nachgesuchte Dokument dem Journalisten Pascal Tischhauer angesichts seines Artikels in der Printausgabe des Blicks vom 3. Juni 2020 bereits vorliege und er somit die Gegenstandslosigkeit des vorliegenden Verfahrens verursacht habe. Mit anderen Worten bringen die Beschwerdeführerinnen vor, dass seitens des Beschwerdegegners kein Rechtsschutzinteresse an der Herausgabe des von ihm am 11. September 2019 nachgesuchten Dokuments mehr bestehe.
In der erwähnten Printausgabe des Blicks vom 3. Juni 2020 schreibt der Beschwerdegegner, er habe "das brisante Papier auf anderem Weg bekommen". Im vorliegenden Beschwerdeverfahren vor Bundesverwaltungsgericht bringt er unter Berufung auf den journalistischen Quellenschutz vor, das Dokument sei ihm von jemandem zugespielt worden, jedoch ohne Deckblatt, auf welchem ersichtlich gewesen wäre, dass es sich nur um eine Kurzfassung handelte. Seine Quelle habe ihm dies erst nach dem Erscheinen des Artikels mitgeteilt. Dieses Missverständnis könne er nachträglich nun nicht mehr beseitigen und die ihm von seiner Quelle zur Verfügung gestellte Kurzfassung könne er dem Gericht aus Gründen des Quellenschutzes nicht einreichen. Es dürfe nicht sein, dass wegen einer bloss falschen Annahme von einem Grund für eine Gegenstandlosigkeit des vorliegenden Verfahrens ausgegangen werde. Er sei weder im Besitz des streitgegenständlichen – vollständigen – Dokuments noch habe er je Einblick in dieses erhalten und insofern bestehe auch weiterhin ein Rechtsschutzinteresse an der Herausgabe des nachgesuchten Rechtsgutachtens. Im Übrigen erachte er die geltend gemachte Parteientschädigung der Beschwerdeführerinnen als nicht nachvollziehbar und völlig überrissen.
In diesen Ausführungen des Beschwerdegegners erblicken die Beschwerdeführerinnen mit Eingabe vom 24. August 2020 wiederum eine Schutzbehauptung, welche er offensichtlich unter dem Eindruck der mit der Gegenstandslosigkeit seines Zugangsgesuchs drohenden Kostenund Entschädigungsfolgen verfasst habe. Zudem verstricke er sich in Widersprüche, die zeigten, dass die Behauptung, ihm habe lediglich die 8-seitige Kurzfassung des Dokuments vorgelegen, nicht glaubhaft sei.
In diesem Zusammenhang ist sodann davon Vormerk zu nehmen, dass die Beschwerdeführerinnen von einem Beschwerderückzug absehen.
Die Entscheidfindung setzt voraus, dass der rechtserhebliche Sachverhalt korrekt und vollständig ermittelt wurde. Das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege werden deshalb grundsätzlich von der sogenannten Untersuchungsmaxime beherrscht (Art. 12 VwVG), wobei den Parteien gewisse Mitwirkungspflichten obliegen (Art. 13 VwVG; vgl. CANDRIAN, Introduction à la procédure administrative fédérale, 2013, N. 63
S. 44): So hat die beschwerdeführende Person aufgrund ihrer prozessualen Pflicht etwa die Beschwerde zu begründen und ihre Legitimation zur Erhebung der Beschwerde zu substantiieren. Ihr obliegt denn auch der Nachweis, dass die Beschwerdelegitimation – worunter namentlich auch das Vorhandensein des Rechtsschutzinteresses fällt – gegeben ist (vgl. Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG; vgl. HÄNER, in: Komm. VwVG, Art. 48 Rz. 2).
Dabei gilt im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (Art. 19 VwVG i.V.m. Art. 40 des Bundesgesetzes vom 4. Dezember 1947 über den Bundeszivilprozess [BZP, SR 273]; vgl. BVGE 2014 E. 1.4.2). Die Beweiswürdigung endet mit dem richterlichen Entscheid darüber, ob eine rechtserhebliche Tatsache als erwiesen zu gelten hat oder nicht. Der Beweis gilt als erbracht, wenn das Gericht gestützt auf die freie Beweiswürdigung zur Überzeugung gelangt ist, dass sich der rechtserhebliche Sachumstand verwirklicht hat. Absolute Gewissheit ist dazu nicht erforderlich; es genügt, wenn an der behaupteten Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr bestehen oder allenfalls verbleibende Zweifel als leicht erscheinen (vgl. Urteile des BVGer A-6031/2017 vom 3. April 2019 E. 2.2 und A-1399/2017 vom 13. Juni 2018 E. 2.2, je m.w.H.).
Bleibt eine entscheidrelevante Tatsache unbewiesen, kommt im Bereich des öffentlichen Rechts im Sinn eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes die in Art. 8 des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907
(ZGB, SR 210) niedergelegte Beweislastregel zur Anwendung, wonach jene Partei die Folgen der Beweislosigkeit zu tragen hat, die aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache Rechte ableitet (vgl. Urteile des BVGer A-6031/2017 vom 3. April 2019 E. 2.2 m.w.H.; ferner A-1399/2017 vom 13. Juni 2018 E. 2.2 und C-398/2014 vom 8. Februar 2016 E. 2.2).
Des Weiteren verpflichtet das Prinzip der Rechtsanwendung von Amtes wegen Verwaltung und Gericht, auf den festgestellten Sachverhalt jenen Rechtssatz anzuwenden, den sie als den zutreffenden erachten, und ihm jene Auslegung zu geben, von der es überzeugt ist. Von den Verfahrensbeteiligten nicht aufgeworfene Rechtsfragen werden nur geprüft, wenn hierzu aufgrund der Parteivorbringen oder anderer sich aus den Akten ergebender Anhaltspunkte hinreichender Anlass besteht (BGE 119 V 347
E. 1a; BVGE 2010/64 E. 1.4.1, Urteil des BVGer A-6810/2015 vom 13. September 2016 E. 1.4.2).
Wie erwähnt, beruft sich der Beschwerdegegner vorliegend auf den journalistischen Quellenschutz. Dieser ist sowohl verfassungsals auch konventionsrechtlich garantiert (Art. 17 Abs. 3 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; Art. 10 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten [EMRK, SR 0.101]; Art. 19 UNO-Pakt II [SR 0.103.2]) und bezweckt primär als Redaktionsgeheimnis ausgestaltet den Schutz von journalistischen Quellen sowie nachgelagert die Gewährleistung der in einer demokratischen Gesellschaft unentbehrliche Wächterfunktion der Medien. Art. 17 Abs. 3 BV verschafft insbesondere der negativen Meinungsäusserungsfreiheit, also dem Recht zu schweigen, und weiter der Informationsbeschaffungsfreiheit Nachachtung (vgl. BIAGGINI, BV Kommentar, 2. Aufl. 2017, Art. 17 Rz. 10). Kann ein Informant davon ausgehen, dass sein Name geheim bleibt, wird er Daten den Medien eher zugänglich machen, als wenn er mit der Offenlegung seines Namens rechnen müsste, was rechtliche, berufliche oder auch gesellschaftliche Nachteile für ihn haben könnte. Ohne diesen Schutz könnten Informanten davon abgehalten werden, der Presse zu helfen, sodass diese über geringere Möglichkeiten verfügen würde, an genaue und zuverlässige (Hintergrund-)Informationen zu gelangen. Weil die Journalistinnen und Journalisten sich jedoch an alle möglichen Informationsquellen wenden müssen, um ihren Beruf gründlich ausüben zu können, haben sie ein grosses Interesse daran, ihre Quellen nicht preiszugeben (vgl. BGE 140 IV 108 E. 6.7; grundlegend auch das Urteil der Grossen Kammer des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte [EGMR] Goodwin gegen Vereinigtes Königsreich vom
27. März 1996, Nr. 17488/90, Receuil CourEDH 1996-II S. 500, § 28; siehe ferner Urteil des EGMR Martin und andere gegen Frankreich vom 12. April 2012, § 59). Das Redaktionsgeheimnis bzw. der Quellenschutz ist gewahrt, wenn die Justizorgane keinen Zugriff auf die internen Bereiche der Medien und ihrer Redaktionen (Notizen, Schriftverkehr mit Dritten etc.) haben (vgl. die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 159 f.).
Die genannten Garantien gelten indes nicht absolut. Allfällige Einschränkungen sind im Einzelfall auf ihre Verhältnismässigkeit hin unter dem Gesichtswinkel der verfassungsrechtlichen Gewährleistungen zu prüfen und sind nach den Kriterien von Art. 36 BV und Art. 10 Ziff. 2 EMRK unter Beachtung der Bedeutung des Quellenschutzes in einem demokratischen Rechtsstaat zulässig. Bei der Auslegung der den Parteien obliegenden Mitwirkungspflichten i.S.v. Art. 13 VwVG ist auch Art. 42 Abs. 1 Bst. abis BZP zu beachten, dass das Zeugnis von Personen verweigert werden darf, gegen die nach Art. 28a des Schweizerischen Strafgesetzbuches vom
21. Dezember 1937 (StGB, SR 311.0) für die Verweigerung des Zeugnisses keine Strafen oder prozessualen Massnahmen verhängt werden dürfen. Letztere Bestimmung findet sich in materiell unveränderter Form in Art. 172 der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007
(StPO, SR 312.0) wieder (vgl. BGE 136 IV 145 E. 3.2). Danach dürfen weder Strafen noch prozessuale Zwangsmassnahmen gegen Personen, die sich beruflich mit der Veröffentlichung von Informationen im redaktionellen Teil eines periodisch erscheinenden Mediums befassen, oder ihre Hilfspersonen verhängt werden, wenn sie das Zeugnis über die Identität des Autors oder über Inhalt und Quellen ihrer Informationen verweigern. Ausnahmen vom Quellenschutz sehen Art. 28a Abs. 2 StGB und Art. 172 Abs. 2 StPO nur im Zusammenhang mit schweren Delikten vor oder um eine Person aus einer unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben zu retten.
Soweit es sich beim streitbetroffenen Dokument um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 BGÖ handelt (siehe dazu hinten Ziff. 4.1), stellt sich die Frage nach der Strafbarkeit derjenigen Person, welche das Dokument dem Beschwerdegegner zugespielt hat. Die Beantwortung dieser Frage ist zwar nicht direkt vom Streitgegenstand erfasst, hinsichtlich des vom Beschwerdegegner geltend gemachten Quellenschutzes ist für den vorliegenden Fall allerdings von Belang, dass eine allfällige Amtsgeheimnisverletzung mit einer Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft würde (Art. 320 StGB), was als Vergehen zu qualifizieren wäre (Art. 10 Abs. 3 StGB). In einer solchen Konstellation sehen weder Art. 28a Abs. 2 StGB
noch Art. 172 Abs. 2 StPO eine Ausnahme vom Grundsatz des Quellenschutzes vor (vgl. Urteil des BGer 1B_26/2014 vom 12. Dezember 2014
E. 2). Auch sind mit Blick auf die Verhältnismässigkeit keine gewichtigen staatspolitischen Gründe ersichtlich, die ein Abweichen vom Grundsatz des Quellenschutzes vorliegend zu rechtfertigen vermöchten, namentlich, wenn der Bestand der verfassungsmässigen Ordnung berührt oder gefährdet erscheint (vgl. BGE 123 IV 236 E. 8; ferner Ziff. 5.1 des Pressekodex in der Fassung vom 11. September 2019, abrufbar unter:
<https://www.presserat.de/pressekodex.html>). Unter Berücksichtigung der Vorgaben des übergeordneten Rechts (siehe dazu vorne Ziff. 1.4.6) sowie des Grundsatzes der Einheit der Rechtsordnung hinsichtlich der strafrechtlichen und strafprozessualen Ausgestaltung des Quellenschutzes (Art. 28a StGB; Art. 172 StPO) sind die dem Beschwerdegegner im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht obliegenden Mitwirkungspflichten (Art. 13 VwVG) a fortiori dahingehend auszulegen, dass ihn bezüglich des ihm zugespielten Dokuments keine Editionspflicht trifft. Dies hat zur Folge, dass das Gericht nicht festzustellen kann, ob dem Beschwerdegegner
Die Prozessvoraussetzungen legen die Grenzen fest, innerhalb derer die Rechtsverwirklichung erfolgen darf. Ob diese einzuhalten sind, kann nicht von den Parteien abhängen und ist – im Gegensatz zur Möglichkeit eines Beschwerderückzugs – der Disposition der Parteien entzogen (vgl. Urteil des BGer 4A_229/2017 vom 7. Dezember 2017 E. 3.3.2). Nur wenn endgültig feststeht, dass es an einer Prozessvoraussetzung fehlt, darf nicht zur Sache verhandelt werden (vgl. BGE 140 III 159 E. 4.2.4).
Bei Gutheissung der Beschwerde könnten die Beschwerdeführerinnen die offizielle Herausgabe des Dokuments verhindern. Zudem liegt es im Interesse der Beschwerdeführerinnen, dass der journalistische tätige Beschwerdegegner nicht über sämtliche Inhalte des streitbetroffenen Dokuments verfügt, weil aus Sicht der Beschwerdeführerinnen verhindert werden soll, dass allenfalls weitere Details zur Ausfallhaftung in der Öffentlichkeit publik werden. Dies ist zumindest solange der Fall, als dass nicht mit Bestimmtheit erstellt ist, dass das streitbetroffene Dokument dem Beschwerdegegner vollständig vorliegt. Angesichts dessen kann seitens des Gerichts vorliegend nicht davon ausgegangen werden, dass das Rechtsschutzinteresse der Beschwerdeführerinnen dahingefallen ist.
Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass ein Rechtsschutzinteresse an der Beurteilung der vorliegenden Beschwerde gegeben ist und entsprechend eine Abschreibung des Verfahrens nicht möglich ist.
2.
Das Bundesverwaltungsgericht überprüft die angefochtene Verfügung auf Rechtsverletzungen, einschliesslich unrichtiger oder unvollständiger Feststellung des rechterheblichen Sachverhalts und Rechtsfehler bei der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft es die Verfügung auf ihre Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG). Es wendet das Recht von Amtes wegen an und ist an die Begründung der Parteien nicht gebunden (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
3.
Das BGÖ bezweckt die Förderung der Transparenz über Auftrag, Organisation und Tätigkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ). Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes per 1. Juli 2006 wurde ein Rechtsanspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten geschaffen, der unabhängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht, und es wurde hinsichtlich der Verwaltungstätigkeit ein Paradigmenwechsel vom Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt hin zum (Art. 6 Abs. 1 BGÖ) mit Geheimhaltungsvorbehalt (Art. 7 ff. BGÖ) vollzogen (vgl. BGE 136 II 399 E. 2.1 m.w.H., 133 II 209 E. 2.3.1;
BVGE 2016/9 E. 3; MAHON/GONIN, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ [SHK BGÖ], 2008, Art. 6 Rz. 11 ff.). Es soll Transparenz geschaffen werden, damit Bürgerinnen und Bürger politische Abläufe erkennen und beurteilen können. Nebst dem Vertrauen soll dadurch das Verständnis für die Verwaltung und ihr Funktionieren gefördert sowie die Akzeptanz staatlichen Handelns erhöht werden. Der Öffentlichkeitsgrundsatz bildet überdies eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (vgl. Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.2; BVGE 2011/52 E. 3; Urteil des BVGer A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 4, nicht publiziert in BVGE 2015/43).
4.
In materieller Hinsicht ist zwischen den Parteien umstritten, ob das streitbetroffene Dokument einen amtlichen Charakter aufweist und der Schutz von Berufsund Geschäftsgeheimnisses sowie derjenige von Personendaten einer Veröffentlichung entgegenstehen.
Gemäss Art. 5 Abs. 1 BGÖ gilt als amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (Bst. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (Bst. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (Bst. c). Während sowohl die erste als auch die dritte Voraussetzung vorliegend unstreitig und offensichtlich erfüllt sind, ist umstritten, ob das Dokument auf unrechtmässig erlangten Informationen von Privaten beruht und insofern womöglich keinen amtlichen Charakter aufweist.
Die Beschwerdeführerinnen sind der Ansicht, das streitbetroffene Dokument beruhe auf privaten und vertraulichen Unterlagen, bei denen nicht klar sei wie der STENFO in deren Besitz gelangt sei. Die darin enthaltenen Informationen seien unrechtmässig bei der Erstellung des Rechtsgutachtens, welches der Beschwerdegegner einsehen möchte, verarbeitet worden. Der Begriff des amtlichen Dokuments beziehe sich ausschliesslich auf Informationen, die sich rechtmässig im Besitz der betreffenden Behörde befänden, weil sie von dieser selbst erstellt oder ihr vom hierzu Berechtigten mitgeteilt worden seien. Hingegen sei der amtliche Charakter von durch Unberechtigten übermittelten oder sonstwie beschafften Informationen zu verneinen. Ebenso wenig vermöge die Mitteilung nichtamtlicher Informationen durch eine Behörde an Dritte und deren Verwertung in einem Dokument, das wiederum der Behörde zugestellt werde, eine „Umwandlung" in amtliche Informationen zu bewirken. Der amtliche Charakter des Rechtsgutachtens, das der Beschwerdegegner einsehen möchte, sei deshalb zu verneinen und der Zugang hierzu sei zu verweigern.
Die Vorinstanz erwog in ihrer Verfügung vom 22. Januar 2020, dass das Rechtsgutachten betreffend die Folgen einer allfälligen Insolvenz einer Kernkraftwerkbetreiberin oder deren Eigentümer durch den STENFO im Zusammenhang mit der Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben in Auftrag gegeben worden sei. Die darin enthaltene Risikoanalyse, welche der Beschwerdegegner einsehen möchte, stelle damit ein amtliches Dokument
i.S.v. Art. 5 BGÖ dar, das grundsätzlich Gegenstand eines Zugangsgesuchs sein könne.
Der Beschwerdegegner seinerseits lässt sich zur Frage des amtlichen Charakters des Rechtsgutachtens, in welches er Einsicht nehmen möchte, nicht vernehmen. Ebenso hatte sich der EDÖB in seiner Empfehlung vom
16. Dezember 2019 nicht explizit hierzu geäussert; er ging bei seiner Prüfung indes implizit vom Vorliegen des amtlichen Charakters des nachgesuchten Dokuments aus.
Beim streitbetroffenen Dokument handelt es sich um ein Rechtsgutachten, welches im Auftrag des STENFO durch eine Anwaltskanzlei erstellt wurde und sich hauptsächlich dazu äussert, welche rechtlichen Konsequenzen nach Ansicht der Verfasser eine allfällige Insolvenz einer Kernkraftwerkbetreiberin oder deren Eigentümer mit Blick auf die Ausfallhaftung der übrigen Kernkraftwerkbetreiberinnen nach sich zöge. Zunächst handelt es sich beim Rechtsgutachten selbst nicht um diejenigen Dokumente, von denen die Beschwerdeführerinnen behaupten, sie seien privater Natur und der STENFO sei unrechtmässig in deren Besitz gelangt. In diesem Zusammenhang ist zudem bedeutsam, dass Art. 5 Bst. b BGÖ nicht zwischen rechtmässig und unrechtmässig erlangten Daten unterscheidet, sondern einzig darauf abstellt, ob sich das Dokument im Besitz einer Behörde befindet. Dies bedeutet, dass die Behörde ohne Weiteres in der Lage sein muss, die nachgesuchte Information ohne Zutun einer anderen Behörde oder eines Dritten abzurufen. Sie ist entweder Erstellerin des Dokuments oder hat die Information mitgeteilt erhalten und ist so in den Besitz des Dokuments gelangt. Dabei werden, wie das Bundesverwaltungsgericht bereits mehrfach klarstellte, auch private Dokumente vom Anwendungsbereich des BGÖ erfasst, sofern sie für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe nötig sind (ausführlich dazu: BVGE 2013/50 E. 5.2; in der Folge auch: Urteil des BVGer A-1865/2016 vom 14. Dezember 2016 E. 4.5; vgl. ferner BÜHLER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz Öffentlichkeitsgesetz,
3. Aufl. 2014 [nachfolgend: BSK DSG/BGÖ], Art. 5 N. 11 ff., 16 sowie Botschaft zum BGÖ vom 12. Februar 2003, BBl 1963 ff. [nachfolgend: Botschaft BGÖ], 1993). Wurden Dokumente, die in engem Konnex mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen, der Behörde ohne jegliche Verpflichtung oder unter Zusicherung der Geheimhaltung mitgeteilt, ist dies im Rahmen der Prüfung des Vorliegens eines möglichen Ausnahmetatbestands
i.S.v. Art. 7 BGÖ zu berücksichtigen (siehe dazu hinten Ziff. 4.2 f.). Es ändert jedoch nichts am Umstand, dass es sich bei solchen Unterlagen um amtliche Dokumente i.S.v. Art. 5 BGÖ handelt (vgl. hierzu NUSPLIGER, in: Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, 2008 [nachfolgend: SHK BGÖ], Art. 5 N. 18).
Hinsichtlich der in Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ enthaltenen Voraussetzung, wonach nur eine Information, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft, ein amtliches Dokument darstellen kann, ist anzumerken, dass die Eigentümer einer Kernanlage die Kosten für Stilllegung und Entsorgung nach endgültiger Ausserbetriebnahme bzw. nach Wegfall der Betriebsbewilligung grundsätzlich selbst zu tragen haben. Damit deren Be-
zahlung auch dann sichergestellt ist, wenn der Eigentümer nicht mehr bestehen oder zahlungsfähig sein sollte, sieht das Gesetz den STENFO vor. Der Stilllegungsfonds stellt die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsorgung der dabei entstehenden Abfälle, den sog. Stilllegungskosten, sicher (Art. 77 Abs. 1 KEG). Der Entsorgungsfonds stellt sodann die Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abgebrannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen, den sog. Entsorgungskosten, sicher (Art. 77 Abs. 2 KEG). Die Eigentümer von Kernanlagen sind verpflichtet, Beiträge an den Stilllegungsund an den Entsorgungsfonds zu entrichten (Art. 77 Abs. 3 KEG). Im Fall eines Konkurses einer Kernkraftwerkbetreiberin kann das bereits einbezahlte Geld nicht zur Konkursmasse gezogen werden, sondern es verbleibt beim STENFO (Art. 78 Abs. 1 KEG). Reicht der Anspruch einer beitragspflichtigen Kernkraftwerkbetreiberin zur Deckung der Stilllegungsund Entsorgungskosten nicht aus, deckt sie die verbleibenden Kosten aus ihren eigenen Mitteln (Art. 79 Abs. 1 KEG). Reichen diese nachweislich nicht aus, deckt der Stilllegungsoder der Entsorgungsfonds die verbleibenden Kosten mit den gesamten Mitteln (Art. 79 Abs. 2 Satz 1 KEG). Übersteigen die Zahlungen eines STENFO die getätigten Einlagen, muss die anspruchsberechtigte Kernkraftwerkbetreiberin den Differenzbetrag dem Fonds samt einem marktüblichen Zins zurückzahlen (Art. 80 Abs. 1 KEG). Bleibt die Rückerstattung innert einer vom Bundesrat festzulegenden Frist aus, so müssen die übrigen beitragspflichtigen und anspruchsberechtigten Kernkraftwerkbetreiberinnen dem entsprechenden Fonds den Differenzbetrag im Verhältnis zu ihren eigenen Beiträgen durch Nachschüsse decken (Art. 80 Abs. 2 KEG; vgl. zum Ganzen auch: Botschaft zu den Volksinitiativen "MoratoriumPlus – Für die Verlängerung des Atomkraftwerk-Baustopps und die Begrenzung des Atomrisikos [MoratoriumPlus]" und "Strom ohne Atom – Für eine Energiewende und die schrittweise Stilllegung der Atomkraftwerke [Strom ohne Atom]" sowie zu einem Kernenergiegesetz vom 28. Februar 2001, BBl 2665 ff. [nachfolgend: Botschaft KEG], 2794 f.). Die Hauptaufgabe des STENFO besteht demnach darin, die Kostentragung für die Stilllegung und Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle von Kernkraftwerken sicherzustellen. Ein Aspekt in diesem Zusammenhang, mit dem der STENFO ebenfalls befasst ist, betrifft den allfälligen Konkurs einer Kernkraftwerkbetreiberin. Wenn er deshalb ein Rechtsgutachten in Auftrag gibt, das sich mit Haftungsfragen von Kernkraftwerkbetreiberinnen und deren Eigentümern im Konkursfall auseinandersetzt, betrifft diese Frage klar die Erfüllung einer ihm übertragenen öffentlichen Aufgabe.
Soweit die Beschwerdeführerinnen von einer Unterscheidung zwischen rechtmässig und unrechtmässig erlangten Daten ausgehen, ist auf Art. 4 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG, SR 235.1) hinzuweisen, wonach Daten, sofern es sich dabei um Personendaten i.S.v. Art. 3 Bst. a DSG handelt, nur auf rechtmässige Art und Weise beschafft und entsprechend dem Grundsatz von Treu und Glauben nach nur rechtmässig bearbeitet werden dürfen (vgl. MAURERLAMBROU/STEINER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 4 N. 5). Dabei kann es sich grundsätzlich auch um Daten von juristischen Personen handeln (vgl. Art. 2 Abs. 1 DSG), bei denen Betroffene beim Inhaber einer Datensammlung gestützt auf Art. 8 Abs. 2 Bst. c DSG u.a. Auskunft über die Herkunft der Daten verlangen können. Wenn die Beschwerdeführerinnen vor Bundesverwaltungsgericht geltend machen, sie wüssten nicht, wie der STENFO in den Besitz der ihrer Meinung nach sensiblen Daten gelangt sei, wäre dafür allenfalls ein beschwerdeunabhängiges datenschutzrechtliches Auskunftsbegehren zu stellen.
Nach dem Gesagten ist festzuhalten, dass das streitbetroffene Dokument einen amtlichen Charakter i.S.v. Art. 5 Abs. 1 BGÖ aufweist.
Zu prüfen ist weiter, ob in den verfügungsgemäss einsehbaren Stellen des von der Vorinstanz geschwärzten Dokuments Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdeführerinnen i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ enthalten sind, die der beantragten Offenlegung entgegenstehen.
Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, dass die Vorinstanz das Vorliegen von Geschäftsgeheimnissen anerkenne. Die im Rechtsgutachten verarbeiteten Informationen stellten Geschäftsgeheimnisse dar, deren Bekanntwerden zu verhindern sei. Der STENFO verkenne jedoch, dass die ungeschwärzt gebliebenen Passagen aus ihrem Kontext gerissen würden und dadurch ein unzutreffendes Bild des Inhalts des Rechtsgutachtens zeigten. Die zentrale Bedeutung der vom Geschäftsgeheimnis erfassten Informationen für das Verständnis der im Gutachten enthaltenen rechtlichen Analyse und Schlussfolgerungen bedinge vielmehr eine integrale Verweigerung des Zugangs zum Rechtsgutachten. In der vom STENFO unter Berufung auf das Verhältnismässigkeitsprinzip vorgenommenen Güterabwägung werde dem Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf rechtmässige Datenbearbeitung, d.h. insbesondere weder irreführende (Art. 4 Abs. 2 DSG) noch unrichtige bzw. unvollständige (Art. 5 Abs. 1 DSG) Bearbeitung ihrer Personendaten, keine Rechnung getragen. Die verfügte teilweise Offenlegung des Rechtsgutachtens sei daher unzulässig.
Die Vorinstanz erwog in ihrer Verfügung vom 22. Januar 2020, dass das Rechtsgutachten Passagen aufweise, die Angaben über die interne Organisationsstruktur der Kernkraftwerkbetreiberinnen enthalte. Auch werde in gewissen Teilen auf private Verträge, deren Bestehen – nicht aber deren Inhalt – öffentlich bekannt sei, referenziert. Diese Verträge seien privatrechtlicher Natur und würden die Rechte und Pflichten der Aktionäre untereinander regeln. Soweit der Bericht Rückschlüsse auf den Inhalt dieser Verträge und die internen Finanzierungsmechanismen offenbare, seien Geschäftsgeheimnisse betroffen. Das Rechtsgutachten sei darum in einzelnen Stellen einzuschwärzen. Im Übrigen enthalte das Rechtsgutachten grössere Abschnitte, die keine Geschäftsgeheimnisse i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ darstellten, sondern als rechtliche Ausführungen allgemeiner Natur zu qualifizieren seien. Diese Passagen könnten darum grundsätzlich offengelegt werden.
Der EDÖB rät in seiner Empfehlung vom 16. Dezember 2019 das Rechtsgutachten integral offenzulegen, da der STENFO bisher die Wirksamkeit eines Ausnahmegrundes nicht mit der von der Rechtsprechung erforderlichen Begründungsdichte aufgezeigt habe und nicht dargelegt habe, inwiefern die Privatsphäre der betroffenen Dritten gefährdet sei.
Laut Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten u.a. dann eingeschränkt oder verweigert, wenn Geschäftsgeheimnisse offenbart werden können. Der Begriff des Geschäftsgeheimnisses ist gesetzlich nicht definiert. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gelten als Geheimnisse weder offenkundige noch allgemein zugängliche Tatsachen (sog. relative Unbekanntheit), die ein Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte (sog. Geheimhaltungswille), und an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein objektiv berechtigtes Geheimhaltungsinteresse besitzt (vgl. BGE 142 II 268 E. 5.2.2.1 m.H.; Urteil des BGer 1C_665/2017 vom 16. Januar 2019 E. 3.3). Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein objektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien, Bezugsund Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens, Geschäftsstrategien und Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen (vgl. BGE 142 II 268 E. 5.2.3 und 103 IV 283 E. 2b, je m.w.H.; ferner Urteile des BVGer A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4, A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 5.2, A-1592/2014 vom 22. Januar
2015 E. 5.4.1 ff. und A-590/2014 vom 16. Dezember 2014 E. 10.4; HÄNER, BSK DSG/BGÖ, Rz. 36 ff. zu Art. 7 BGÖ; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in:
SHK BGÖ, Art. 7 Rz. 43). Ein pauschaler Verweis auf Geschäftsgeheimnisse genügt nicht. Der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde hat konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Information geschützt ist (vgl. Urteile des BVGer A-6755/2016 vom 23. Oktober 2017 E. 6.4.4 und A-1432/2016 vom 5. April 2017 E. 5.4). Ein abstraktes Gefährdungsrisiko reicht demnach nicht aus. Die Schädigung bzw. Beeinträchtigung der privaten Interessen hat gewichtig zu sein und darf nicht nur denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen, sondern muss mit Wahrscheinlichkeit drohen (vgl. Urteil des BGer 1C_509/2016 vom 9. Februar 2017 E. 3.3; Urteile des BVGer A-4781/2019 vom 17. Juni 2020 E. 6.3.1, A-1751/2017 vom 1. Mai 2020 E. 8.3 und A-3367/2017 vom 3. April 2018 E. 7.4 m.H.).
Unstrittig ist, dass die Existenz privatrechtlicher Verträge zwischen den Beschwerdeführerinnen, die im Rechtsgutachten Erwähnung finden, zwar bekannt ist (vgl. Parlamentarische Initiative 19.502 vom 19. Dezember 2019), diejenigen Informationen, zu welchen der Beschwerdegegner Zugang erhalten möchte, allerdings nicht derart umfassend öffentlich bekannt sind. Letztere stehen in enger Beziehung zu den Geheimnisträgerinnen, die diesbezüglich einen subjektiven Geheimhaltungswillen besitzen. Umstritten ist allerdings die Frage, ob an der Geheimhaltung ein berechtigtes objektives Geheimhaltungsinteresse besteht bzw. ob eine Schädigung privater Interessen wahrscheinlich erscheint.
Das streitbetroffene Rechtsgutachten geht im ersten Abschnitt auf das heutige wirtschaftliche Umfeld in der Strombranche ein, führt Näheres zu den Eigentumsund Beteiligungsverhältnissen der einzelnen Kernkraftwerkbetreiberinnen aus (Rz. 1–6) und umschreibt sodann den Auftrag des STENFO sowie die im Rahmen des Rechtsgutachtens zu untersuchende Fragestellung (Rz. 7–11).
Die Vorinstanz ist der Ansicht, dass die Beteiligungsund Eigentumsverhältnisse der einzelnen Kernkraftwerkbetreiberinnen nicht öffentlich bekannte Informationen darstellen, welche die interne Organisationsstruktur betreffen, weshalb sie die entsprechenden Passagen schwärzte. Im Gegenzug erachtet sie den an eine Kanzlei erteilten Auftrag, welche Fragestellung das Rechtsgutachten umfassen soll, sowie die Ausführungen zur wirtschaftlichen Lage der Strombranche als Informationen, die nicht sensibel sind und entsprechend offengelegt werden können.
Die Beschwerdeführerinnen vermögen insofern nicht substantiiert darzulegen, inwiefern über die von der Vorinstanz vorgenommenen Schwärzungen hinausgehend objektiv berechtigte Geheimhaltungsinteressen bestehen.
Ebenfalls nicht zu beanstanden ist im zweiten Abschnitt des Rechtsgutachtens, dass die Vorinstanz die gestützt auf das KEG und die Verordnung über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen vom 7. Dezember 2007 (Stilllegungsund Entsorgungsfondsverordnung, SEFV, SR 732.17) gemachten kernenergierechtlichen Ausführungen zur Entsorgungs-, Stilllegungsund Bewilligungspflicht sowie zur Sicherstellung der Sanierungsund Entsorgungskosten (Rz. 12–24) als unproblematisch hinsichtlich ihrer Offenlegung einstufte. Weiter sind keine berechtigten objektiven Geheimhaltungsinteressen ersichtlich, die der Offenlegung der im Rechtsgutachten enthaltenen Ausführungen zu den allgemeinen Rechtsfolgen einer Insolvenz, eines Konkurses und eines Nachlassverfahrens sowie zur Leistungspflicht und Haftung von Aktionären oder zur Konzernhaftung (Rz. 25–39) mit Verweis auf das Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs vom 11. April 1889 (SchKG, SR 281.1), das Bundesgesetz betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 30. März 1911 (Fünfter Teil: Obligationenrecht, OR, SR 220) und die Handelsregisterverordnung vom 17. Oktober 2007 (HRegV, SR 221.411) entgegenstünden, zumal sich die Beschwerdeführerinnen nicht explizit hierzu äussern.
Der dritte Abschnitt des Rechtsgutachtens befasst sich mit den Rechtsfolgen eines spezifischen Insolvenzfalls. Es handelt sich dabei in weiten Teilen um die Wiedergabe von Bestimmungen des KEG, OR und SchKG (Rz. 42–110). Die Beschwerdeführerinnen bringen diesbezüglich vor, das Gutachten enthalte in gewissen Passagen unzutreffende Ausführungen und basiere teils auf Informationen, die nicht öffentlich bekannt seien, weshalb diese Textstellen zu schwärzen oder eventualiter zu streichen bzw. zu berichtigen seien.
Gemäss Art. 5 DSG hat sich über die Richtigkeit von Personendaten zu vergewissern, wer solche Daten bearbeitet. Er hat alle angemessenen Massnahmen zu treffen, damit die Daten berichtigt oder vernichtet werden, die im Hinblick auf den Zweck ihrer Beschaffung oder Bearbeitung unrichtig oder unvollständig sind (Art. 5 Abs. 1 DSG). Bezüglich der Richtigkeit von Daten ist auf die Art. 5 DSG zu Grunde liegende Unterscheidung zwischen Sachinformationen und Werturteile hinzuweisen. Erstere zeichnen sich
dadurch aus, dass ihre Richtigkeit absoluter Natur ist und verifiziert werden kann. Werturteile hingegen stellen eine Einschätzung einer Person betreffend eine andere Person oder Sache dar, die sich in diesem Sinn eines absoluten Wahrheitsbeweises entziehen. Anders ausgedrückt lässt ein Werturteil im Gegensatz zu einer Tatsache eine andere Meinung oder Einschätzung zu und dessen Relativität kann in der Praxis erkannt werden. Heikle Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen diesen beiden Kategorien entstehen vor allem dann, wenn ein Werturteil eine Tatsachenbehauptung enthält oder voraussetzt (vgl. BAERISWYL/BLONSKI, in: Baeriswyl/Pärli [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum DSG [nachfolgend: SHK DSG], 2015, Art. 5 Rz. 5 ff.; MAURER-LAMBROU/STEINER, in: BSK DSG/BGÖ, Art. 5
N. 4 ff., insb. N. 9). Denselben Zweck wie Art. 5 DSG erfüllt Art. 25 Abs. 3 DSG insbesondere bezüglich der Bearbeitung von Personendaten durch Bundesorgane. In diesem Fall kann jede betroffene Person verlangen, dass Personendaten berichtigt werden, sofern sie sich als unrichtig im soeben beschriebenen Sinn erweisen (Art. 5 Abs. 2 i.V.m. Art. 25 Abs. 3 Bst. a DSG).
Im vorliegenden Fall hat der STENFO eine Kanzlei um Erstellung des Rechtsgutachtens ersucht. Dessen Ausarbeitung erfolgte in zivilrechtlicher Hinsicht im Rahmen eines Auftragsverhältnisses nach Art. 394 ff. OR. Dabei wird der Gutachter vom Auftraggeber bezahlt und schuldet ihm die Treue und Sorgfalt, namentlich ein sorgfältiges Tätigwerden beim Verfassen des Rechtsgutachtens (Art. 398 Abs. 2 OR). Der Beauftragte untersteht den Weisungen seines Auftraggebers, so etwa indem er die vom Auftraggeber vorgegebene Fragestellung möglichst genau und gewissenhaft zu beantworten hat (vgl. BINDER, Expertenwissen und Verfahrensgarantien, 2016, S. 242). Die im Rechtsgutachten vertretene Meinung entspricht daher einer – von allenfalls mehreren möglichen – juristischen Einschätzungen, die sich allesamt dadurch auszeichnen, dass ein absoluter Wahrheitsbeweis nicht möglich ist und ihr die Behördenverbindlichkeit abgeht. Soweit der STENFO in Zukunft womöglich mit Fragen eines Konkurses oder einer Insolvenz einer Kernkraftwerkbetreiberin befasst sein sollte, wäre er als dem UVEK zugeordnete Einheit der dezentralen Bundesverwaltung (siehe dazu vorne Ziff. 1.1) gehalten, die sich stellenden Rechtsfragen selbständig zu beantworten (vgl. Art. 12 i.V.m. Art. 62 Abs. 4 VwVG; ferner BGE 143 II 425 E. 5.1, 119 V 347 E. 1, je m.w.H.). Beim streitbetroffenen Rechtsgutachten handelt es sich, zumindest in weiten Teilen, um ein Werturteil bzw. eine streitbare Meinungsäusserung, gerade hinsichtlich solcher Passagen, bei denen die Verfasser eigene thematische Schwerpunkte setzen und auf
gewisse Aspekte, die allenfalls auch noch diskutiert werden könnten, nicht oder nicht näher eingehen.
Vor diesem Hintergrund fällt – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen – eine umfassende inhaltliche Überprüfung der im Rechtsgutachten getroffenen Aussagen im Rahmen des vorliegenden Verfahrens durch das Bundesverwaltungsgericht ausser Betracht. Vielmehr ist vorliegend massgebend, dass in Rz. 87–97 (Abschnitt iii und iv, Titel 3b., Kapitel 3), Rz. 99 (inkl. Fn. 42) und Rz. 102–107 – wie die Vorinstanz zutreffend feststellte – nicht öffentlich bekannte Tatsachen hinsichtlich der internen Organisation der Beschwerdeführerinnen enthalten sind, die Geschäftsgeheimnisse darstellen, und die deshalb in Anwendung der Regeln des BGÖ nicht offengelegt werden müssen. Darüberhinausgehend sind weder weitere Schwärzungen noch Streichungen oder Berichtigungen vorzunehmen, weil es vorliegend – entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerinnen – an einem nachgewiesenen, weiterreichenden, objektiv berechtigten Geheimhaltungsinteresse fehlt.
Der vierte Abschnitt des Rechtsgutachtens enthält eine Risikoanalyse aus rechtlicher Sicht (Rz. 111–125), der fünfte Abschnitt die Schlussfolgerungen (Rz. 126). Auch in diesen beiden Abschnitt verlangen die Beschwerdeführerinnen drei Textstellen zu schwärzen oder eventualiter zu streichen, da sich die Verfasser des Rechtsgutachtens in Spekulationen verstricken würden und ohne Schwärzung eine Verletzung von Geschäftsgeheimnissen eintrete.
Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass das Rechtsgutachten keinen rechtsverbindlichen Charakter aufweist, sondern es lediglich die Ansichten und die Rechtsauffassung seiner Verfasser wiedergibt. Auch ist zu beachten, dass die Kernkraftwerkbetreiberinnen mit der Energiegewinnung eine öffentliche Aufgabe erfüllen, an der ein erhebliches öffentliches Interesses besteht. Ebenso entspricht die ausreichende Finanzierung sowie Sicherstellung der Entsorgungspflicht einem gewichtigen öffentlichen Interesse (vgl. Art. 31 KEG; Botschaft KEG, 2811). Mit anderen Worten handelt es sich bei den Kernkraftwerkbetreiberinnen nicht um "gewöhnliche" Private, was sich nicht zuletzt daran manifestiert, dass ihre Tätigkeit in mehrfacher Hinsicht bewilligungspflichtig ist (vgl. u.a. Art. 6 ff., 12 ff., 15 ff., 19 ff. KEG) und sie diese Tätigkeit nicht primär gestützt auf die grundrechtlich geschützte Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) ausüben, sondern sich ihre Rechtsstellung vielmehr gestützt auf das im KEG vorgegebene Verwal-
tungsrechtsverhältnis ableitet, bei der in erster Linie auf eine verhältnismässige Anwendung der Gesetzesbestimmungen (Art. 5 BV) zu achten ist (vgl. Urteile des BGer 2C_388/2020 vom 20. Oktober 2020 E. 5.6.2, 2C_347/2012 vom 28. März 2013 E. 8.1, nicht publ. in: BGE 139 II 185). Vor diesem Hintergrund ist dem im BGÖ enthaltenen Transparenzgebot (vgl. Art. 1 BGÖ; ferner Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019
E. 3.3) bei der Ermittlung von objektiv gerechtfertigten Geschäftsgeheimnissen besondere Beachtung zu schenken. Die sorgfältige Prüfung einer möglichen Verletzung von Geschäftsgeheimissen, welche die Vorinstanz vornahm als sie aus diesem Grund die Rz. 116, 119, 121, 122, 124 (inkl. Fn. 49), 125 und 126 Bst. a, b und c einschwärzte, ist somit nicht zu beanstanden.
4.2.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerinnen in ihrer Beschwerdeeingabe und den dazugehörigen Ausführungen im Annex I nicht rechtsgenüglich aufzuzeigen vermögen, inwiefern über die von der Vorinstanz vorgenommenen Schwärzungen hinausgehend objektiv berechtigte Geheimhaltungsinteressen bestehen sollen, die das ebenfalls vorhandene gewichtige öffentliche Interesse an der transparenten Rechenschaft ihrer Tätigkeit zu überwiegen vermöchten. Entsprechend ist die grundsätzliche Offenlegung des Dokuments mit den verfügungsgemäss getroffenen Schwärzungen durch das Bundesverwaltungsgericht zu bestätigen.
Ferner ist zu prüfen, ob Berufsgeheimnisse i.S.v. Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ der Offenlegung des nachgesuchten Rechtsgutachtens entgegenstehen.
Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, der Zugang zum Rechtsgutachten sei auch unter dem Gesichtspunkt des anwaltlichen Berufsgeheimnisses zu verweigern. Der Schutz des Berufsgeheimnisses gehe dem Zugangsanspruch vor. Das anwaltliche Berufsgeheimnis stehe einer Offenlegung eines im privaten Mandatsverhältnis erstellten Rechtsgutachtens entgegen. Das Anwaltsgeheimnis schütze nicht nur das Vertrauensverhältnis zwischen Klienten und Anwalt, seine Funktion reiche wesentlich weiter. Das Anwaltsgeheimnis sei für einen funktionierenden Rechtsstaat unerlässlich. Der STENFO habe unter dem Schutz des Anwaltsgeheimnisses vertrauliche Informationen über die Beschwerdeführerinnen, die überdies keinen amtlichen Charakter hätten, an die beratenden Anwälte weitergegeben. Dies ohne deren Einverständnis. Sie hätten von der Weitergabe erst durch Zustellung des Gutachtenentwurfs erfahren. In
dieser Konstellation sei es dem STENFO nicht möglich, seine Anwälte vom Berufsgeheimnis zu entbinden. Einerseits würde eine solche Entbindung die Rechte der Beschwerdeführerinnen verletzen, andererseits würde eine unbesehene Entbindung vom Berufsgeheimnis durch eine öffentliche Behörde das Fundament des Rechtsstaats beschädigen, was nicht hinzunehmen sei. Ohne den Schutz durch das anwaltliche Berufsgeheimnis könnten Behörden keine vertraulichen Einschätzungen ihrer Rechtsberater mehr einholen.
Die Vorinstanz ist der Ansicht, das strittige Dokument sei im Auftrag des STENFO und nicht eines unbeteiligten Dritten erstellt worden. Es enthalte deshalb keine Informationen, die dem Anwalt im Rahmen eines Mandatsverhältnisses mit Dritten offenbart worden seien. Der Behörde als Auftraggeberin des Gutachtens stehe es frei, über das Dokument zu verfügen. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen sei das fragliche Dokument vom Anwaltsgeheimnis daher nicht erfasst.
Der EDÖB weist in seiner Empfehlung vom 16. Dezember 2019 darauf hin, dass das Anwaltsgeheimnis nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht absolut gelte. Die Rechtsprechung habe sich bereits eingehend mit dieser Frage befasst. Demnach schütze das Anwaltsgeheimnis nur die Korrespondenz zwischen Anwalt und Klientschaft, während die Korrespondenz eines Anwalts im Auftrag und im Namen der Klientschaft an die Behörde nicht vom Anwaltsgeheimnis geschützt werde. Es liege im zu beurteilenden Fall somit keine Konstellation vor, wonach das fragliche Dokument vom Anwaltsgeheimnis erfasst werde.
Der Beschwerdegegner äussert sich in seiner Beschwerdeantwort vom
23. Juli 2020 nicht hierzu.
In personeller Hinsicht erstreckt sich das Berufsgeheimnis auf die in Art. 321 Abs. 1 StGB genannten Berufsgruppen, darunter Rechtsanwälte und Notare. Das Berufsgeheimnis bezweckt die Vertraulichkeit der Informationen zu wahren, die bei der Ausübung dieser Berufe zusammengetragen werden (vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: SHK BGÖ, Art. 7 Rz. 43; HÄNER, in BSK DSG/BGÖ, Art. 7 Rz. 35). Dies wird sichergestellt, indem laut den Bestimmungen der Zivil-, Strafund Verwaltungsverfahren die Parteien nicht verpflichtet sind, Unterlagen aus dem Verkehr mit ihrer Anwältin oder ihrem Anwalt herauszugeben (vgl. Art. 264 Abs. 1 Bst. a StPO; Art. 13 Abs. 1bis VwVG; Art. 51a BZP; Art. 160 Abs. 1 Bst. b der Zivilprozessordnung [ZPO, SR 272]). Ebenso wenig sind Zeugen und andere
editionspflichtige Dritte verpflichtet, Unterlagen aus dem Verkehr mit ihrer Anwältin oder ihrem Anwalt herauszugeben (vgl., Art. 264 Abs. 1 Bst. d StPO; Art. 17 VwVG und Art. 51a BZP Art. 160 Abs. 1 Bst. b ZPO). Entsprechend dürfen Unterlagen aus dem Verkehr einer Person mit ihrer Anwältin oder ihrem Anwalt auch von den Strafverfolgungsbehörden nicht beschlagnahmt werden (vgl. Art. 264 Abs. 1 Bst. a und d StPO). Keine Rolle spielt dabei, ob sich die Unterlagen in den Räumlichkeiten der Anwältin respektive des Anwalts oder in den Händen der Klientschaft oder Dritter befinden (vgl. dazu sowie zum Ganzen: Botschaft zum Bundesgesetz über die Anpassung von verfahrensrechtlichen Bestimmungen zum anwaltlichen Berufsgeheimnis vom 26. Oktober 2011, BBl 2011 8181 ff., 8184).
Gemäss Art. 13 des Bundesgesetzes über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte vom 23. Juni 2000 (Anwaltsgesetz, BGFA, SR 935.61) unterstehen Anwälte zeitlich unbegrenzt und gegenüber jedermann dem Berufsgeheimnis über alles, was ihnen infolge ihres Berufes von ihrer Klientschaft anvertraut worden ist (Abs. 1). Sie sorgen für die Wahrung des Berufsgeheimnisses durch ihre Hilfspersonen (Abs. 2). Offenbaren Anwälte oder ihre Hilfspersonen ein solches Geheimnis, so werden sie nach Art. 321 Ziff. 1 StGB auf Antrag mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft. In diesem Sinn gilt das Anwaltsgeheimnis absolut. In sachlicher Hinsicht schützt es allerdings allein die Vertraulichkeit der Kommunikation zwischen Klient und Anwalt (ausführlich: SCHILLER, Schweizerisches Anwaltsrecht, 2009, Rz. 375 ff.). Wenn der Anwalt demgegenüber namens und im Auftrag seines Klienten eine Mitteilung an einen Dritten (Gericht, Behörde, Gegenpartei etc.) macht, darf dieser Dritte mit den erhaltenen Informationen selbstverständlich gleich verfahren, wie wenn sie ihm vom Klienten direkt mitgeteilt worden wären. Derart mitgeteilte Informationen unterstehen eben gerade nicht dem Anwaltsgeheimnis. Eine Behörde hat erhaltene Informationen also nicht schon deshalb besonders zu schützen, weil sie ihr über einen Anwalt mitgeteilt worden sind (einlässlich: Urteil des BVGer A-306/2015 vom 28. Dezember 2015 E. 5.2 f.).
Die Bestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ erfasst solche Konstellationen denn auch nicht. Sie ist, soweit sie Berufsgeheimnisse erwähnt, vielmehr auf Fälle anwendbar, in denen ein Berufsgeheimnisträger durch gesetzlichen oder behördlichen Zwang veranlasst wird, der Behörde eine dem Berufsgeheimnis unterliegende Information mitzuteilen. Zu denken ist also etwa an einen Arzt, der verpflichtet ist, bestimmte Patientendaten an die Gesundheitsbehörden zu übermitteln. In einem solchen Fall erhält die Behörde effektiv Kenntnis von einem Berufsgeheimnis. Die Bestimmung
von Art. 7 Abs.1 Bst. g BGÖ stellt sicher, dass dieses in der Folge entsprechend geschützt werden kann.
Vorliegend wurde das Rechtsgutachten zwar von Rechtsanwälten verfasst. Dies jedoch im Auftrag sowie in Erfüllung der öffentlichen Aufgabe des STENFO. Das als Ergebnis dieses Auftrags erstellte Schriftstück ist, wie vorgängig dargelegt (siehe Ziff. 4.1), als amtliches Dokument zu qualifizieren. Der STENFO hat dieses als Hauptadressat denn auch nicht schon deshalb besonders zu schützen, weil es von Rechtsanwälten verfasst und ihm von diesen mitgeteilt wurde. Ebenso ist der Inhalt der ausgetauschten Information nicht massgebend beim Entscheid, ob die Information unter das Anwaltsgeheimnis fällt oder nicht. Vielmehr ist das nachgesuchte Rechtsgutachten mit seiner Fertigstellung (vgl. Art. 5 Abs. 3 Bst. b BGÖ) in den Hoheitsbereich des STENFO überführt worden (vgl. Art. 5 Abs. 1 BGÖ) und untersteht als Dokument mit amtlichem Charakter in sachlicher Hinsicht – wie die Vorinstanz zutreffend feststellte – nicht dem Schutz des Anwaltsgeheimnisses.
Sodann bleibt zu prüfen, ob, und falls ja, inwieweit der Schutz von Personendaten der Offenlegung des nachgesuchten Dokuments entgegensteht.
Die Beschwerdeführerinnen sind der Meinung, die Ausführungen im Rechtsgutachten enthielten für ihre Geschäftstätigkeit besonders sensible Personendaten. Nicht von ungefähr mache der Gesetzgeber den Zugang zu solchen Daten Privater von besonderen Voraussetzungen abhängig. Zum anderen enthalte das Rechtsgutachten diverse falsche, ungenaue oder unvollständige Tatsachendarstellungen wie auch unzutreffende Schlussfolgerungen. Zudem habe die Vorinstanz es unterlassen, die gebotene Interessenabwägung vorzunehmen. Die Begründung, dass das Rechtsgutachten keine unrichtigen Personendaten enthalten könne, da sich swissnuclear dazu habe äussern können und im Übrigen ja auch keine falsche Wiedergabe von Personendaten geltend gemacht worden sei, sondern lediglich, dass daraus unzutreffende Schlussfolgerungen gezogen worden wären, sei falsch. Das Recht der Beschwerdeführerinnen auf Berichtigung unrichtiger Personendaten sei absoluter und uneingeschränkter Natur. Es bestehe sodann kein öffentliches Interesse am Zugang falscher Personendaten.
Der EDÖB äussert sich in seiner Empfehlung vom 16. Dezember 2019 dahingehend, dass nicht jede Bekanntgabe von Personendaten eine Verletzung der Privatsphäre darstelle, die eine systematische Verweigerung des Zugangs zu dem Dokument rechtfertigen könnte. Damit eine tatsächliche Beeinträchtigung gegeben sei, müsse sie von einer gewissen Erheblichkeit sein, was bedeute, dass eine bloss geringfügige oder unangenehme Konsequenz nicht ausreiche, um ein überwiegendes privates Interesse geltend zu machen. Es sei kein hinreichendes privates Interesse oder Beeinträchtigungsrisiko in Bezug auf die betroffenen Dritten nachgewiesen respektive sei ein solches nicht ohne Weiteres ersichtlich. Dem stünden zwei überwiegende öffentliche Interessen gegenüber: Einerseits bestehe ein besonderes Informationsinteresse der Öffentlichkeit (Art. 6 Abs. 2 Bst. a BGÖ). Es erschienen in den Medien dazu Beiträge und es würden auch politische Vorstösse zum Thema gemacht. Anderseits wurde von einem Dritten ein entgeltlicher Bericht im Auftrag der STENFO erstellt, weshalb ein privilegierter Einbezug in das Verwaltungshandeln bestehe. Hieraus ergebe sich ein gesteigertes Informationsinteresse der Öffentlichkeit an der Schaffung von Transparenz.
Die Vorinstanz erwog in der angefochtenen Verfügung vom 22. Januar 2020, der Bericht enthalte Personendaten bezüglich der Verfasser und von Unternehmen, insoweit die Kernkraftwerkbetreiberinnen und deren Eigentümer genannt würden. Der Bericht enthalte auch Informationen zur Struktur und vertraglichen Situation der Partnerwerke, die Personendaten im Sinne des DSG darstellten. Die übrigen Teile seien sachbezogen. Inhalt des Berichts sei eine rechtliche Risikoanalyse in Bezug auf eine Inanspruchnahme des STENFO bzw. des Bundes für den Fall der Insolvenz einer Kernkraftwerkbetreiberin bzw. ihrer Hauptaktionäre. Der Verband swissnuclear sei im Rahmen der Erstellung des Berichts angehört worden und seine Stellungnahme sei in den Bericht eingeflossen. Eine widerrechtliche Bearbeitung von Daten liege daher nicht vor. Dies umso weniger, als die Kernkraftwerkbetreiberinnen nicht geltend machen würden, die Personendaten seien falsch wiedergegeben worden, sondern vielmehr, dass aus diesen Daten bloss unrichtige Schlussfolgerungen gezogen worden seien. Es handle sich beim Bericht um ein Rechtsgutachten, das bei Dritten in Auftrag gegeben worden sei. Das Datenschutzrecht verschaffe kein Anrecht darauf, unliebsame Schlussfolgerungen berichtigen zu lassen. Das Dokument stelle keine widerrechtliche Datenbearbeitung dar, weshalb kein datenschutzrechtlicher Berichtigungsanspruch bestehe.
Der Beschwerdegegner äussert sich in seiner Beschwerdeantwort vom
23. Juli 2020 nicht hierzu.
Unabhängig von den bereits geprüften Geheimhaltungsinteressen (siehe dazu vorne Ziff. 4.2 und 4.3) gilt gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ, dass der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert wird, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Weiter sieht Art. 9 BGÖ zum Schutz von Personendaten vor, dass amtliche Dokumente, soweit sie Personendaten enthalten, nach Möglichkeit vor der Einsichtnahme zu anonymisieren sind (Art. 9 Abs. 1 BGÖ). Ist dies nicht möglich, weil etwa das Zugangsgesuch ausdrücklich – wie vorliegend – die Zugänglichmachung des gesamten Dokuments betrifft, ist die Frage der Bekanntgabe nach Art. 19 DSG durch den EDÖB zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ). In diesem Fall kann der Zugang gewährt werden, wenn eine Rechtsgrundlage i.S.v. Art. 19 Abs. 1 DSG vorliegt oder wenn die Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1bis DSG erfüllt sind. Gemäss dieser Bestimmung dürfen Bundesorgane gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b).
Im vorliegenden Fall enthält das nachgesuchte Rechtsgutachten Personendaten i.S.v. Art. 3 Bst. a DSG. Bei diesen handelt es sich einerseits um den Namen der Kanzlei, die das Rechtsgutachten im Auftrag der STENFO verfasst hat und um die Namen der drei Verfasser. Anderseits enthält das Rechtsgutachten die Namen verschiedener Kernkraftwerkbetreiberinnen und derer Eigentümer. Dass deren Namen falsch sein soll, machen die Beschwerdeführerinnen nicht geltend. Diese beiden Kategorien von Personendaten gilt es nachfolgend bei der Beurteilung zu unterscheiden.
Eine Rechtsgrundlage, die eine Offenlegung der streitbetroffenen Informationen i.S.v. Art. 19 Abs. 1 DSG ausdrücklich vorsieht, besteht unbestrittenermassen nicht. Zu prüfen ist darum, ob im vorliegenden Fall die Voraussetzungen von Art. 19 Abs. 1bis DSG erfüllt sind. Erstere Voraussetzung ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des "amtlichen Dokuments" mit Blick auf Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ (siehe dazu vorne Ziff. 4.1). Die zweite Voraussetzung verlangt eine Interessenabwägung
zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten und den privaten Interessen am Schutz der Privatsphäre. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die Offenlegung bzw. Geheimhaltung der Namen der Kernkraftwerkbetreiberinnen und ihrer Eigentümer bereits bei der Prüfung objektiv berechtigter Geschäftsgeheimnisse in einem den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahrenden Umfang berücksichtigt wurde (siehe dazu vorne Ziff. 4.2). Auch ist mit Blick auf die Verfasser des Rechtsgutachtens keine schwere Verletzung von Personendaten erkennbar. Im Gegenteil ist es üblich, die Verfasser von Rechtsgutachten zu nennen, da die Qualität der darin gemachten Aussagen von den Erfahrungen im jeweiligen Rechtsgebiet abhängt und ferner ein Interesse an der Kenntnis allfälliger Interessensbindungen besteht, die nur durch die Bekanntgabe ihrer Namen in Erfahrung gebracht werden können. Der EDÖB weist denn auch zu Recht darauf hin, dass den genannten Privaten Interessen gewichtige öffentliche Interessen gegenüberstehen. Die Beantwortung der im Rechtsgutachten aufgeworfenen Fragen betrifft nämlich den Kernbereich des Aufgabengebiets des STENFO. Und auch die Beschwerdeführerinnen sind keine "gewöhnlichen" Teilnehmenden des Wirtschaftsverkehrs, sondern erfüllen gestützt auf das im KEG vorgegebene Verwaltungsrechtsverhältnis mit der kernenergiebasierten Energiegewinnung gewichtige öffentliche Interessen, über welche sie transparent zu informieren verpflichtet sind (Art. 1 BGÖ i.V.m. Art. 74 KEG; vgl. Botschaft KEG, 2793).
4.5 Nach dem Gesagten ist der Zugang zum nachgesuchten Dokument nicht über die angefochtene Verfügung hinaus einzuschränken und die Verfügung der Vorinstanz ist dementsprechend nicht zu beanstanden. In der Folge sind sowohl der auf Verweigerung der Auskunftserteilung lautende Hauptantrag als auch der Eventualantrag, mit dem die Beschwerdeführerinnen zusätzliche Schwärzungen, Löschungen sowie teilweise Berichtigungen verlangen, abzuweisen.
5.
Zusammengefasst erweist sich die Beschwerde als unbegründet. Sie ist abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.
Dem Verfahrensausgang entsprechend gelten die Beschwerdeführerinnen als unterliegend und haben die Verfahrenskosten zu tragen (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Sie sind vorliegend auf insgesamt Fr. 2'000.– festzusetzen (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).
Der in gleicher Höhe einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
Den Beschwerdeführerinnen steht als unterliegenden Parteien keine Parteientschädigung zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 7 Abs. 1 VGKE). Ebenso wenig hat die obsiegende Vorinstanz einen Anspruch auf eine Entschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE).
Des Weiteren ist davon abzusehen, dem nicht anwaltlich vertretenen Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zuzusprechen. Es ist davon auszugehen, dass ihm keine massgebenden Kosten (vgl. Art. 64 Abs. 1 VwVG) erwachsen sind.
(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)
Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:
1.
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 2'000.– werden den Beschwerdeführerinnen auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Verfahrenskosten verwendet.
3.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
4.
Dieses Urteil geht an:
die Beschwerdeführerinnen (Gerichtsurkunde)
den Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde)
die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
den EDÖB (z.K.)
Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.
Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:
Jürg Steiger Basil Cupa
Rechtsmittelbelehrung:
Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Vertretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).
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